推进人大财政预算联网监督及着力点探讨

廖云明

随着经济和社会的发展，公众对电子政务认知、需求和期望的提高，也推动了我国电子政务持续深化和快速发展。在这种形势下，改善传统监督方式、方法和手段，开展财政预算联网监督，并不断改进完善监督效果，成为题中应有之义。

目前，中国的电子政务正在朝集约、高效、安全、服务的方向发展，电子政务在促进政府职能转变和法治政府、服务型政府建设中的作用得以进一步发挥。

全国人大财经委、全国人大常委会预算工委、财政部7月4日至5日在广州召开座谈会，部署落实全国人大常委会办公厅印发的《关于推进地方人大预算联网监督工作的指导意见》。显然，推进财政预算联网监督，已成为信息化浪潮下人大监督工作的新常态，推动建立健全全面规范、公开透明的预算制度。

笔者结合工作实际，就财政预算联网监督的内容、问题及对策等，略抒己见，仅供参考。

联网监督的必要性

人大财政预算联网监督的必要性主要基于三点：一是政策变化导致计划和预算执行偏离的监督问题。计划和预算是“死的”，执行却是“动态的”，人大监督仅靠半年和年末两次听取专题汇报，执行中党委政府新的决定已经实施，项目启动了、支出实现了，就很难对这种政策性偏离程度进行监督，这需要联网监督及时了解并发现政策变化情况。

二是计划和预算与执行本身动态监督问题。年初计划和预算经人大批准后，即具有法律约束性，理论上讲必须完全依照执行。但由于主客观原因，实际工作中，很难做到实际执行与计划和预算的一致性，这需要联网监督才能及时掌握执行中的偏离情况。

三是对计划和预算综合性项目实际运行情况的监督。这类预算项目金额较大、执行随机性强，主要是年初预算编制较粗，未能落实到具体项目上的预算监督问题，如预备费的使用问题，一直都是人大监督的盲区。实行人大联网监督，就能动态掌握这类预算的使用情况，及时发现资金“使用方向”上的偏离。

实行人大财政预算联网监督主要作用有三个方面：可以进一步完善人大预算执行监督手段；可以及时发现预算执行中的问题，增强监督实效；能促进财政部门特别是预算单位完善管理制度，强化预算约束，推进公开透明的预算制度建设。

联网监督的基本条件和问题

人大财政预算联网监督应当具备三个基本条件：一是实现人大常委会机关网络与财政等部门业务网络的物理联网。二是人大常委会机关办公电脑必须安装上相应的业务查询软件以及查询授权。三是人大常委会机关有熟悉财政预算等业务的工作人员。

目前来看，在“宽带中国"战略推动下，各级政府部门之间横向、纵向联网都不是问题，无论“内外”网，基本上都是想通的。因此，第一个问题解决了。

第二个问题，目前财政预算等业务信息系统，基本上都是“网络版”，且大多是基于“B/S”（浏览器/服务器）模式，即对用户来讲，只要你有了IP地址和授权用户及密码，你就可以对相应的信息管理系统进行授权操作。因此，联网监督只需要取得业务部门相应信息系统的授权即可实现信息查阅分析了。全国人大可以通过法律或者规定统一要求业务部门授权许可，以取得人大联网监督的法律授权。

第三个问题，看似简单其实很复杂，主要人大常委会工作人员熟悉财政预算等部门具体业务的不多，加上业务部门内部的各类信息系统建设不统一、不规范，信息系统多而复杂，目前即使联网实现以后，一般人员很难熟练地查询不同的信息系统并取得有用的分析数据。

所以，就目前研究人大联网监督的实际问题来讲，主要是两个问题需要解决：得到业务部门信息查询授權，提升人大机关工作人员业务素质。

推进联网监督的对策建议

提高认识。从前面的分析来看，人大联网监督既是信息化发展的必然趋势，也是改进完善人大监督的有效途径。面临的主要问题是人们对人大监督的理念、思路以及方式、方法需要转变的问题，不是客观条件不支持的问题，现成的条件基本具备。人员素质也是短期问题，只要自上而下，认识到位了，解决人大常委会工作人员适应信息化要求的问题就不是问题。

加强培训。人大机关由于历史原因，人员普遍老化，信息技术水平比较低，难于适应信息化的要求。因此，一方面加强干部职工信息技术和重点业务培训。另一方面，要从人员来源上做出战略调整，要从业务部门、专业岗位选拔年轻干部充实到财经委、预算工委等业务要求较高的委室。

完善制度。全国人大、省市人大，要从立法制度上建立和完善人大联网监督制度，并跟踪、检查、督促逐级落实到位。

协调推进。联网监督不仅是形式先进，更要发挥实效。随着依法治国理念的逐渐形成，人大的监督作用愈发重要，监督的手段必须创新，人员素质必须提高。同时，部门内部信息化不统一、不规范，也是制约人大联网监督的重大障碍。因此，需要协调推进人大联网监督工作，要从内部人员素质提升、部门信息管理标准化、舆论宣传引导等方面协同推进。

财政预算监督着力点

预算法明确“经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整。各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出”。政府预算是国家财政的核心，财政是国家治理的基础和重要支柱，因此，人大对政府预算的监督必然涉及国家治理的方方面面。

虽然有预算法和各省市出台的预算监督条例，都对各级人民代表大会及其常委会的预算管理职权、各级政府机构的预算管理职权、各级财政部门的预算管理职权以及各部门的预算管理职权做了明确的划分和规范。但在实际工作中，人大和人大代表对政府预算的监督依然面临许多实质性的操作问题。

比如，省市及其以下各级政府预算编制提前一个月报送人大审查问题、预算执行动态监督问题、半年后批准上年决算问题、政府派出机构预算决算审查批准问题，以及人大代表提出的议案重点等等，大多是有明确规定和要求的但无法落实的重大事项，或者与政府活动及其职能切合度不高的、涉及范围小的事项。

笔者以为，人大和人大代表履行法定的政府预算监督职责，除了必须依照预算法和有关预算监督条例实施程序性监督外，在实践中还要坚持监督与服务并重的理念，要创新政府预算监督方法，围绕改革工作重点、财政管理难点、社会民生热点，查找监督工作的突破点，不断拓展政府预算监督的思路，强化人大对政府预算的监督作用。

围绕改革工作重点，突出政府预算监督创新性。

十八届三中全会指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。国家每年围绕经济体制改革要出台深化经济体制改革重点工作的意见，涉及10多个方面，100多项重点任务分工，其中涉及财政经济的内容很多。每年初从中梳理出3-5条纳入本级人民代表大会及其常委会作为政府预算监督的创新工作。

如，针对2017年可选择：扎实有效去产能—政府预算落实补助的安排情况。多措并举降成本—各级财政政策措施有哪些落实到了政府预算之中，以及执行跟踪。深化预算管理制度改革—可跟踪财政推进进度及其存在的问题。改革财政支农投入机制—本级财政预算安排是如何落实的，以及执行情况跟踪等。改革和完善基本养老保险制度—本级政府如何落实的，等等。各级人大预算监督委室可结合本地实际，有针对性地提出几条重点监督任务来，纳入政府预算执行情况调研报告，督促政府将这些重点工作兑现落到实处。

查找财政管理难点，突出政府预算监督针对性。

财政管理涉及财政经济活动的方面较多，加上各地财政经济情况不同，财政管理的重点和难点也不同，可以结合各地人大政府预算监督的实际情况，每年初对本地财政管理难点进行梳理，有针对性筛选出3-5条可纳入本级人民代表大会及其常委会政府预算监督的重点任务。

如，以笔者所在地区来讲，当前财政管理难点有：乡镇财政预算体制改革和管理薄弱，政府预算绩效评价，乡镇财政预决算和部门预决算信息公开等问题，可以納入本级人大对政府预算监督的重点任务之中，要求政府在适当时候对有关分项工作的推进情况进行汇报，从而突出人大政府预算监督解决问题的针对性和有效性。

聚焦社会民生热点，突出政府预算监督时代性。

民生是指民众的基本生存和生活状态，以及民众的基本发展机会、基本发展能力和基本权益保护的状况等等，不同时期，不同地域经济社会发展的状况不同，反映的民生问题也不同。人大代表作为反映人民群众利益和意志的载体，更要聚焦和关注民生热点，让民众共享改革开放和发展的成果，真正体现财政的公共属性，也是各级人民代表大会及其常委会履行政府预算监督的根本要求。

涉及老百姓生产生活方方面面的民生问题很多。如：环境保护、养老敬老、农村人情消费等，通过人大关注督促政府，加大政府环境保护投入力度，建立财政支持养老敬老扶持政策，倡导正确的人情构建关系，建立鼓励居民敬老、扶助弱势、见义勇为、集体举办婚礼等方面的奖励基金等。因此，要善于聚焦热点，要筛选出在政府服务范围的、政府有能力解决的、社会关注度高的问题，梳理出来督促政府通过财政、部门（单位）职能的履行，以及能力的实施切实加以解决。通过代表关注、人大聚焦热点、政府落实任务等环节，确保社会民生热点实事得以有效解决，从而体现人大政府预算监督的时代性。