北京市城镇化管理水平研究

黄顺魁　傅帅雄

摘要：对城镇化地区采取与农村地区不同的管理模式是城镇化进程中必须解决的重要任务。社区作为最基层的群众性自治组织，能够较好地体现城镇化管理水平。文章运用乡级和社区级城镇化管理率和城镇化管理指数对北京市城镇化管理水平进行定量分析。可以发现：城镇化管理水平从首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养发展区依次降低，城市发展新区和生态涵养发展区与其他地区差距较大。2014年与2006年比较来看，虽然城镇化管理率有所提升，但是城镇化管理指数变化不大，在城乡接合区、镇乡接合区城镇化管理率还在降低。因此，实现各区县之间的人口分布均衡性，要优化城市功能拓展区和城市发展新区街道设置，加强解决城乡接合区、镇乡接合区的农居混杂难题，建立根据社区居委会数量在乡镇切块设立街道办事处的机制，通过行政区划调整提升城镇化管理水平。

关键词：城镇化管理率；城镇化管理指数；社区

DOI：10.13939/i.cnki.zgsc.2016.39.045

一、引言

2014年北京市常住人口2151.6万人，城镇化率已经达到86.4%，城镇化率从2006年到2014年仅提高2.1个百分点，可以说，北京市城镇化已经进入稳定发展、从数量扩张到质量提升的阶段。北京市作为国家首都和特大城市，2006年到2014年，每年新增常住人口68.2万人，其中，常住外来人口平均每年增加51.3万人，占新增人口的75.2%，2014年常住人口中有43.5%的为常住外来人口。同时，在城镇化快速推进过程中，北京市各区县之间人口也在不断调整。城乡接合部的城中村、棚户区改造，部分乡村人口被动成为城镇人口。中心城区的人口疏解，首都功能核心区的常住人口占总人口的比重从2006年的13.0%下降到2014年的10.3%，生态涵养发展区的人口同期占比也从11.2%下降到8.8%。大量人口向城市发展新区集中，占总人口比重同期从26.9%增加到31.8%，增加了260.2万人，占北京市新增人口的45.6%。城市功能拓展区虽然人口占比保持相对稳定，但也增加了281.4万人，占新增人口的将近一半。在城镇化质量提升阶段，如何通过优化北京市各区县之间城镇化管理来促进人口均衡分布是北京市将要面临的重大课题。

近年来，对于北京市城镇化的研究主要集中在人口的空间分布格局、城市治理、农民工市民化、小城镇建设、城市空间扩展、城市病、城市发展阶段、对生态环境的影响等方面。目前，在城镇化管理方面的相关研究很少，部分学者将城镇化管理与城市管理相等同，张可云教授（以下简称张文）认为城市化管理是指对已经城市化的地区采取不同于农村的管理模式。与城镇化管理相似的概念是城市治理，是将治理运用于城市公共事务管理的过程，是与传统的城市管理方式相比，城市政府、私营部门、非政府组织等在公共服务提供中的角色演变，由单中心的政府管理变为多中心的合作与博弈。因此，城市治理比本文所提到的城市管理涉及更多主体，本文更多的是从不同层级的政府机构、基层自治组织的角度来考虑城镇化管理，认为城镇化管理是一个可以度量的、渐进的过程，政府在其中占主导地位。城镇化管理更多地出现在与行政区划调整的相关研究中，非农产业、非农人口向城镇聚集，地方政府通过撤县改区、县改市、乡镇改街道、设立居委会等方式来增加城镇政区、减少农村政区，以应对城镇化进程中对城镇人口等相关事务的管理。但是，目前从行政区划角度进行城镇化管理的研究主要是从撤县改区、县改市、小城镇建设等方面展开，这些广域型设市模式容易造成“城不城、乡不乡”的管理困境。而街道、居委会社区则是按照切块设置，较好地破除了城乡模糊的现象，同时也能较好地度量城镇化管理水平。

本文接下来的内容安排是：第二部分讨论城镇化管理的测度方法，试图在现有方法的基础上提出更为合理的测度方法；第三部分对北京市各区县的城镇化管理率和城镇化管理指数进行分析和讨论；第四部分对本文进行总结和讨论。

二、城镇化管理的测度方法讨论

本文度量城镇化管理的方法主要借鉴张文的方法，他提出了“城市化管理率”与“城市化管理指数”两个新的概念。

根据1954年第一届全国人大常委会通过的《城市街道办事处组织条例》规定，街道办事处的设立是为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立。但因为城市街道办事处的设置、人员构成和职能权限发生了很大变化，该条例的规定明显不适应当前经济社会发展的需要，2009年6月十一届全国人大常委会废止该条例。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议第五次修正）第六十八条第三款的规定，市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。在北京市地方法规中，《北京市街道办事处工作规定》（1999年1月14日北京市人民政府令第23号）提出，街道办事处在城市管理工作中发挥基础作用，主要工作职责包括城市管理工作、社会管理工作、社区服务工作、居民工作。可见，街道办事处并不是一级独立的政府组织，只是区人民政府的派出机关，其主要工作职责和工作职权由区人民政府批准，并不是由相关法律法规明确赋予的职能，而且其工作职责以居民为基础。乡、民族乡、镇人民政府行使的职权在《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议第五次修正）第六十一条有明确的规定，但是，其中并没有明确的条款指出乡、民族乡、镇的人民政府对村民或者居民的相关工作或者职责，乡、民族乡、镇的人民政府并不是不能开展居民相关工作，可能的原因在于并没有设置相应的管理机构。因此，张文用街道办事处数量来衡量城镇化管理率有一定的偏差。

至于张文中提到的所谓“街不管农，乡不管居”，引用于李绍纯的《北京行政区划格局解析》和《北京市行政区划问题研究》（以下用李文指代），李文中原文叙述为：“由于仍实行城乡割裂的管理体制，街不管农，乡不管居，在乡村向城市过渡进程中，街道办事处和乡都无力管理好农居混杂地区，各项政府工作很难顺利开展。”李文分别发表于2004年和2009年，实际上，对于城乡接合部快速城镇化地区，北京市民政局于2003年出台《关于调整郊区县乡镇行政区划的意见》（京民划发[2003]211号），在城乡接合部地区采取设立街道辦事处、地区办事处和撤乡建镇等多种模式进行改革和调整。对于新建的街道办事处、地区办事处、建制镇三类行政建制都规定了居民的人口比例，新建街道办事处居民人口比例占80%以上，新建地区办事处居民人口比例占50%～80%，建制镇非农业人口比例在30%以上。可见，街道办事处范围内也不一定都全部是居民，镇管辖范围内也并不一定没有居民。城镇化进程中的问题主要在于农村集体资产处置困难和农居混杂造成的管理混乱，街道办事处不具有处理农村集体资产的职责。而且，北京市对于城乡接合部快速城镇化地区的乡镇政府通过加挂地区办事处牌子的办法来赋予其相应的城镇管理职能。因此，综合法律法规和现实情况来看，用街道办事处的数量占乡级政府的数量的比例来衡量城镇化管理率是有偏差的。

那么，有没有更好的办法来衡量城镇化进程中的城镇化管理率呢？既然是城镇化，市辖区政府派出的街道办事处和区县下的乡镇人民政府都处于城镇化进程中，乡镇政府具有处理城镇化进程中各项事务的能力，街道办事处也能通过上级派出政府来赋予相关职能，因此，两者的差异主要在于对辖区范围内的人口管理的不同。城区和镇区都面临着城镇人口的增加，都需要对城镇人口进行管理。其实，街道办事处、乡镇人民政府都是通过设立基层群众性自治组织居民委员会（以下简称居委会）和村民委员会（以下简称村委会）来分别实现对居民和村民的管理。

根据《中华人民共和国城市居民委员会组织法》（1989年12月26日主席令第21号公布）和《中华人民共和国村民委员会组织法》（2010年10月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订通过）的相关规定，居委会和村委会的职责基本相似，均包括办理本居住地区（本村）的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映居民（村民）的意见、要求和提出建议等。居民委员会根据居民居住状况，按照便于居民自治的原则，一般在一百户至七百户的范围内设立，设立、撤销、规模调整由不设区的市、市辖区的人民政府决定。村民委员会根据村民居住状况、人口多少，按照便于群众自治，有利于经济发展和社会管理的原则设立，设立、撤销、范围调整由乡、民族乡、镇的人民政府提出，经村民会议讨论同意，报县级人民政府批准。可以看出，居委会和村委会的设立条件并不一样，居委会的设立主要是根据居住状况、人口规模规定，而村委会的设立则附加了有利于经济发展和社会管理的原则。对于在城镇化地区，达到一定数量的居民，则可以设立居委会来进行自我管理，居委会并没有规定明确的地域范围，村委会则涉及地域范围的调整。北京市民政局于2003年出台的《关于调整郊区县乡镇行政区划的意见》（京民划发[2003]211号）中明确提出镇政府要设有居民科，指导居委会工作。2016年，北京市委、市政府办公厅印发《关于深化街道、社区管理体制改革的意见》，提出充分发挥街道、社区在城市管理中的基础性作用，全面提升城市管理精细化水平，发挥社区居民委员会在社区治理体系中的主体功能作用。可见，居委会的设立，保证了与居民相关的社会事务可以通过居委会解决，在城镇化进程中对提升城市管理发挥了重要作用。村委会和居委会在农村和城镇分别发挥基层群众性自治组织的作用。而且，李文中提到的“街不管农，乡不管居”，街道不管农民，即街道也不能管理由村民组成的村委会，乡镇不管居民，即乡镇也不能管理由居民组成的居委会，那么，用居委会来指代城镇化管理，也许更为合理。张文中也提到国际城市管理趋势是向社区自治方向演变，社区占村级单位比重大的区域或地区的城镇化管理水平相对高一些，遗憾的是，张文没有用社区这一层级来度量城镇化管理率。因此，本文用居委会数量在基层群众性自治组织中的比例来衡量城镇化管理率。

与张文类似，本文也通过比较城镇化管理率和城镇化率的差异来说明各区县之间的城镇化管理水平。同时，考虑到居委会的设立可能对常住人口中的非户籍人口计算不够全面，而且北京市常住人口和户籍人口的人口规模相差较大，户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率也存在差异。因此，本文城镇化率指标分别选取户籍人口城镇化率和常住人口城镇化率，可以得到两个不同的城镇化管理指数。

三、城镇化管理的定量分析

本文关于北京市各区县街道办事处、乡镇、社区居委会、村民委员会的数目来自相应年度《北京市统计年鉴》中的行政区划，该数据由北京市民政局提供。同時，本文对北京市区域分类按照两个层面来划分：一是从主体功能区的角度，根据2012年7月发布的《北京市主体功能区规划》，全市从总体上划分为首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区四类区域。其中，首都功能核心区包括东城区和西城区，城市功能拓展区包括朝阳区、海淀区、丰台区和石景山区，城市发展新区包括通州区、顺义区、大兴区、昌平区和房山区，生态涵养发展区包括门头沟区、平谷区、怀柔区、密云县和延庆县。二是从城乡分类角度，分为主城区、城乡接合区、镇中心区、镇乡接合区、特殊区域、乡中心区和村庄共7类，该部分数据来源于相应年度《北京市统计用区划代码及城乡分类代码》。研究时间点分别为2006年和2014年。

由表1可以看出，从2006年到2014年，北京市新增了16个街道办事处，但是只减少1个乡镇政府。增加的街道办事处主要位于城市发展新区的顺义区、昌平区、大兴区和生态涵养发展区的延庆县。朝阳区减少了1个乡镇政府，同时新设立了2个街道办事处。可见，乡镇级政府机构设置相对比较稳定。在社区级基层自治组织方面，北京市新设了407个居委会，增加了16.12%，同时减少了20个村委会，不到2006年村委会数量的1%。居委会在首都功能核心区优化减少的同时，在其他3个功能区都有较大幅度的增加，城市发展新区增加了254个居委会，大兴区增加数量将近翻番，但是，村委会在各区县基本上变化很小。在居委会数量大幅度增加的同时，村委会数量减少幅度很小，不可避免地会造成村居混杂，城镇化管理水平低下，特别是在城市发展新区。也可以看出，街道办事处和居委会的设立，基本上是从原来所在的乡镇和村委会划片设立，通过设置新的机构来管理城镇化地区（详见表1）。

城镇化管理率较高的区县主要集中在首都功能核心区和城市功能拓展区，而且乡级和社区级的城镇化管理率差异也较小，但是朝阳区的城镇化管理率要明显低于这两个功能区内其他区。城市发展新区和生态涵养发展区的城镇化管理率相对较低，而且各区县差异较大，离市中心区较近的昌平区和门头沟区的城镇化管理率水平较高，与全市平均水平较为接近。从社区级城镇化管理率来看，首都功能核心区和城市功能拓展区的城镇化管理率要远高于城市发展新区和生态涵养发展区，但是城市发展新区的城镇化管理率大幅度提升，2014年比2006年提高了7.20个百分点，生态涵养发展区的城镇化管理率也提高了3.81个百分点，城市功能拓展区的城镇化管理率基本上保持稳定。从乡级和社区级城镇化管理率比较来看，社区级城镇化管理率要低于乡级，但社区级城镇化管理率的提升幅度要大于乡级，两者之间的差距从2006年的2.77个百分点缩小到2014年的2.00个百分点。城市功能拓展区和生态涵养发展区的社区级城镇化管理率要高于乡级，城市发展新区则相反，其中昌平区乡级城镇化管理率要远低于社区级。朝阳区在乡级城镇化管理率上要低于丰台区将近20个百分点，但是在社区级则只低于10个百分点左右，这是因为朝阳区的乡镇加挂地区办事处牌子的情况较多，用这个办法来解决城镇化管理率落后的问题。

由于乡级机构的调整不如社区级机构灵活，在2006-2014年长达9年的时间内，出现了在城镇化管理率还没有达到100%的丰台区、海淀区、房山区、通州区、门头沟区、怀柔区、平谷区、密云县等区县的乡级城镇化管理率没有发生变化，甚至延庆县在2006年乡级城镇化管理率为0，这明显与实际情况不相吻合，而用社区级城镇化管理率则避免了出现这种问题。同时，一个区县内的乡级政府数目较少，在时间动态比较的时候，容易出现在长时期保持不变的情况下，突然因为一个新的乡级政府机构的调整造成数据变化很大。村居民委员会的调整相比之下要比街乡镇简便，特别是在城乡快速变革的地区，新建住宅区、城乡接合部地区、农村拆迁新建小区、流动人口聚居地可以组建社区居民委员会，实现对社区居民的全员管理和无缝隙管理，提高城镇化管理水平。因此，本文利用《北京市统计用区划代码及城乡分类代码》讨论城乡分类的城镇化管理率（详见表2）。

北京市在城镇化进程中，城镇化地区的精细化管理程度有所提升。居委会的数量在主城区、镇中心区和特殊区域都有一定幅度的增加，但是在主城区和特殊区域城镇建设快速推进的同时，城镇化管理没有相应跟进，村委会数量都有不同程度增加，没有及时建立居委会或者没有及时将村委会撤销。村委会主要分布在乡村地区的村庄，但是在城镇地区的主城区、城乡接合区、镇乡接合区也有不少村委会。城镇地区城镇化管理率在70%左右，城区中的主城区城镇化管理率将近90%，而在城乡接合区、镇乡接合区则城镇化管理率较低。同时，动态比较来看，北京市总体城镇化管理率提高了3.58个百分点，主要是镇中心区城镇化管理率提高幅度较大。但是，城镇地区的城镇化管理率不但没有提高，而且还有一定幅度的下降，特别是在特殊区域，城镇化管理率下降了64.34个百分点。可见，在北京市城镇快速推进过程中，如何保证相应的城镇化管理水平相应跟进是目前面临的主要问题。

从表3可以看出，城镇化管理指数较高的区县主要集中在首都功能核心区和城市功能拓展区，而且乡级和社区级的城镇化管理指数也差异较小，但朝阳区的城镇化管理指数要明显低于其他区县。在城镇化管理指数较低的城市发展新区和生态涵养发展区中，乡级和社区级的城镇化管理指数差异较大，乡级城镇化管理指数中房山区、通州区和大兴区要明显高于其他区县，昌平区、门头沟区和密云县的社区级城镇化管理指数要明显高于其他区县。

乡级和社区级的城镇化管理指数在2006年和2014年都相对稳定，说明在城镇化推进过程中较好地提高了城镇化管理率。城市功能拓展区的城镇化管理指数略有下降，城市发展新区和生态涵养发展区则有所提高。全市社区级城镇化管理指数要低于乡级城镇化管理指数，但是在城市功能拓展区和生态涵养发展区社区级城镇化管理指数要高于乡级。

城镇化率提高较快的区县为城市发展新区和生态涵养功能区，但由于乡级行政管理调整较为缓慢，仅有朝阳区、顺义区、昌平区、大兴区和延庆县的乡级城镇化管理率有所提升，相应的乡级城镇化管理指数也都出现提高，降低的则是乡级城镇化管理率没有变动的区县。乡级城镇化管理指数降低的区县达到8个，占北京市区县数的50%，提高的有5个，保持不变的只有3个。因此，从乡级来看，新设街道办事处能够较大程度地提高城镇化管理率。从社区级来看，除了已经完全社区化管理的东城区、西城区和石景山区之外，其他各区县的社区级城镇化管理率都有所提高，但由于顺义区、丰台区、海淀区、房山区、平谷区等位于城市功能拓展区和城市发展新区的区县城镇化管理率提高幅度小于城镇化率提高幅度，因此，这部分区县的社区级城镇化管理指数都有所下降。社区级城镇化管理指数提高的有6个，保持不变和降低的分别有5个。两者比较来看，乡级和社区级的城镇化管理指数变动趋势保持一致的区县数达到10个，变动差异较大的区县分别是顺义区、通州区、门头沟区、密云县。城镇化管理指数降低的区县，主要是因为乡级城镇化管理率保持不变，或者是社区级城镇化管理率提升幅度小于城镇化率。凡是乡级城镇化管理率提升的区县，其城镇化管理指数也有所提升。不同层级的城镇化管理率和城镇化管理指数差异较大，两者都保持提升的区县只有昌平区、大兴区和延庆县。

一般来说，街道和居委会比乡镇、村委会能够有效管理更多的人口，而且，街道和乡镇、居委会和村委会的设置标准不一致，实际管理人口不同，张文中也提出应该考虑街道办事处的人口。《北京市民政局关于印发（关于加强行政区划管理工作的意见）的通知》中提出，新建街道办事处规划居住人口8万～10万人，新建地区办事處规划居住人口4万～8万人，建制镇总人口在3万人左右，一般不少于1.5万人。根据《2010年中国人口普查分乡、镇、街道资料》，北京市平均每个街道和乡镇人口数分别为7.68万和4.81万人。每个社区规模原则上在1000～3000户，村民委员会在100～1000户以上不等。按照取中原则，本文假设街道办事处、社区居委会管理人口数分别为乡镇和村民委员会管理人口数的2倍和3倍。

经过人口调整之后，北京市全市乡级和社区级的城镇化管理率分别提高了17.08个百分点和26.40个百分点，户籍人口城镇化管理指数分别提高了0.21和0.32，特别是在城市发展新区，各区县户籍人口城镇化管理率和城镇化管理指数都有较大幅度的提高，但是城市发展新区和生态涵养发展区的城镇化管理指数仍然相对较低。常住人口的乡级和社区级城镇化管理指数分别为0.71和0.80，均低于户籍人口城镇化管理指数0.05，主要是城市发展新区和生态涵养发展区各区县常住人口城镇化管理率较低。常住人口社区级城镇化管理指数要高于乡级，各功能区情况也较为类似，特别是在生态涵养发展区，前者要高于后者0.22（详见表4）。

四、结论与讨论

城镇化管理是随着人口由农村向城镇集中而对城镇化地区施行的管理问题。在城镇化快速推进时，由于人口集中的区县不同、各区县政府对人口集中的应对措施的差异，导致各地区城镇化管理出现差异。传统的撤县设区、县改市等广域型城市管理方式，在城镇化进程中不可避免地会陷入城乡模糊的管理困境。街道和居委会的设立，大部分都是在原来乡镇和村委会的基础上切块设立，较好地解决了城乡模糊的难题。但是，由于街道和居委会的设立程序不同，北京市街道的设立必须经北京市民政局审核后报北京市人民政府审批，居民委员会设立则只需由区县人民政府审批报市民政局备案。因此，在快速城镇化地区，用居民委员会在基层群众性自治组织中的比例能够更好地衡量城镇化管理程度。

北京市城镇化进程伴随着外来人口大量涌入、中心城区人口疏散、城乡接合部改造，城镇化管理面临多重难题。切块设立街道、居委会能够较好地满足城镇化进程中对城镇化地区的管理，但街乡镇调整幅度要慢于村居委会。总体来看，北京市城镇化管理率相对较低，首都功能核心区和城市功能拓展区中的石景山区已经实现100%的城镇化管理率，城市发展新区和生态涵养发展区还处在较低的水平。社区级城镇化管理率要略低于乡级，但是社区级城镇化管理率提升幅度要大于乡级，主要是城市发展新区和生态涵养发展区的社区级城镇化管理率调整幅度较大。按城乡分类来看，居委会数量在主城区、镇中心区和特殊区域都有一定幅度的增加，但是在主城区和特殊区域城镇建设快速推进的同时，也存在没有及时建立居委会或者没有及时将村委会撤销的情况，城镇地区城镇化管理率在70%左右，其中主城区城镇化管理率将近90%，而在城乡接合区、镇乡接合区则城镇化管理率较低，除了镇中心区之外，其他地区城镇化管理率都有不同程度下降。

城镇化管理指数在北京市也相对较低，但总体保持稳定，各区县之间差异较大。北京市总体城镇化管理指数超过0.5，首都功能核心区达到1，城市功能拓展区也相对较高，但是城市发展新区和生态涵养发展区则相对较低。城市功能拓展区虽然城镇化管理率有所提升，但仍不及城镇化率提升幅度大，城镇化管理指数略有下降。经管理人口调整之后，乡级和社区级的城镇化管理率、城镇化管理指数都有所提高，特别是城市发展新区有较大幅度的提高，但是城市发展新区和生态涵养发展区的城镇化管理指数仍然相对较低。用常住人口城镇化率衡量之后，城镇化管理指数都有所下降。

北京市各区县之间城镇化管理差异较大，首都功能核心区处在不断优化的过程当中，要增强各区县之间的人口分布均衡性，就要不断提升其他区县的城镇化管理水平。目前来看，城市发展新区和生态涵养发展区的城镇化管理指数仍然较低，主城区、城乡接合区、镇乡接合区城镇化管理率滞后于城镇建设。因此，北京市应加强对行政区划调整的研究，调整街道设置标准，在城市功能拓展区和城市发展新區优先设置街道，在设立街道条件不满足的地区，应督促乡级政府研究设立居委会，加强对城镇人口的管理。同时，加强对城乡接合区、镇乡接合区的农居混杂情况摸查解决，对于已经实现城镇化的地区，研究解决原有村委会承担的集体资产管理的处置，及时撤销村委会建制，建立符合城镇化管理要求的群众性自治组织。最后，要合理建立社区和街道之间的关系，对于已经拥有一定数量社区居委会的乡镇，应重点研究切块设立街道办事处的可能性，建立城镇化管理从下往上逐渐转变的机制。

总的来看，用居委会和村委会来衡量城镇化管理能够较好地体现城镇化进程中的渐进过程，避免了城镇化管理率和城镇化管理指数长时间保持不变或者出现突变，而且用目前管理体制中基层组织，能够较好地反映现实情况。但是，由于基层组织中人口统计的缺失，特别是中心城区与郊区县之间的人口差异，用组织数量来衡量难免有所偏差。