杨俊龙
摘要:PPP模式在国外的应用相对成熟,20世纪80年代,PPP模式最早在英国出现并得到推广,继而在美国、加拿大、法国、德国、西班牙、澳大利亚、新西兰、日本等主要西方国家得到广泛应用。PPP模式在我国现阶段推广使用,具有三方面重大效应:缓解政府债务压力,降低政府融资风险;发展混合所有制经济,提高资源配置效率;增强各方契约意识,切实转变政府职能。现阶段推广使用PPP模式需要重点关注四方面的问题:个别官员的传统官本位思维,个别社会资本赚快钱的思维,PPP模式下公众利益容易受到损害,PPP模式可能形成新一轮的政府债务。文章最后提出PPP模式的优化对策五点建议:加强PPP模式应用的宣传,合理确定PPP项目库建设,完善相关责任人责任追究,国家审计全过程监督PPP项目,逐步完善相关的法律法规。
关键词:PPP模式;社会资本,资源优化配置;公共服务
中图分类号:F283文献标志码:A文章编号:1001-862X(2017)03-0040-007
一、PPP模式研究的简要综述
PPP模式在国外的应用相对成熟,20世纪80年代,PPP模式最早在英国出现并得到推广,继而在美国、加拿大、法国、德国、西班牙、澳大利亚、新西兰、日本等主要西方国家得到广泛应用。
文森特·奥斯特罗姆(1999)提出“多中心治理理论”,强调私营部门积极承担责任参与公共事务治理,这为PPP模式的运用提供了理论基础。Stephen P.Osborne(2000)认为PPP模式能够整合社会资源,改善公共服务质量,提高公共服务效率,推动公民社会建设。E.S.Savas(2000)认为典型的PPP产品包括公路、桥梁、机场、供水、管线、发电厂,甚至监狱、博物馆、学校和市政设施也能使用PPP模式。Erik-Hans Klijn,Geert R(2002)分析了荷兰的三个PPP公共交通设施项目,认为由于政府部门与社会资本的利益并不一致,而且PPP项目涉及政府、企业、社会团体、个人之间的冲突,理论上的PPP在现实中很难推进。
王守清,柯永建(2008)对特许经营项目融资定义、特点等进行了系统介绍;伍迪、王守清(2014)指出,PPP是涉及金融、法律、税收、财务、市场、工程技术、经营管理和政治等多因素的复杂过程;宋波,徐飞(2011)以经济学和过程管理为理论基础,系统探讨了PPP模式的应用,并通过案例分析,提出了相应的理论支持;关于PPP模式的优点,贾康、孙洁(2009)认为通过PPP提供社会公共产品时,会实现公共利益最大化,而且私人部门参与者的利益也可以得到一定水平的保证;吴卓瑾、乔宝云(2014)认为PPP模式能有效结合政府与社会资本的优势,解决公共服务的资金、管理等各方面的问题。
孙学工、刘国艳、杜飞轮、杨娟(2015)认为现有PPP模式不适应新形势发展要求,现行金融体系也不适应PPP项目融资,迫切需要进行相应改革;张晓青(2015)认为可以发挥商业银行资金量大、渠道广泛的优势,大力拓展PPP业务;王玺、夏强(2016)对PPP项目的财政承诺进行了分析,提出了管理PPP项目财政承诺的基本框架;吴孝灵、周晶、彭以忱、段庆康(2013)探索了PPP项目的政府补偿制度,分析了在实现投资者要求收益的同时,最大化项目社会效益的制度体制。
周正祥、张秀芳、张平(2015)关注如何调动社会资本参与公共基础设施建设的积极性,认为这是PPP模式广泛推广亟待解决的关键问题;陆晓春、杜亚灵、岳凯、崔智鹏(2014)对PPP项目监管中存在的问题进行了研究,建议设立公共产品质量监管机构,从法律层面保障公共产品质量;关于PPP模式的制度建设,孟春(2016)认为必须构筑统一的PPP法律和政策体系以推动PPP项目运行中合同争议的合理解决,并稳定社会资本的预期以吸引社会资本参与PPP项目;刘晓凯、张明(2015)也认为需要加快法治建设以发展PPP模式;苏亮瑜、罗剑(2015)则对PPP产品的机制设计提出了创新,认为PPP产品设计可以实行分级证券化基金模式。
目前仍然缺乏国家层面的制度和统一的基础性法律体系,以界定PPP项目运行中部门间的分工、协调、审批、监管等诸多问题(刘薇,2015);地方政府债务高且没有足够的财力支撑PPP的实施,PPP模式实施的统一性、协调性不高(郑志峰,2016);PPP项目合作期限太长,社会资本担忧PPP合同履行過程变数太多(九三学社中山市委会相关负责人,2016);制度缺位、信用缺位、主体缺位和环境缺位(管清友,2015)。
二、PPP模式的三点重大效应简析
1.缓解政府债务压力,降低政府融资风险。近年来,我国经济社会发展取得长足进步,整体经济实力大幅度增长,综合国力和国际地位大幅度提升。各级政府发挥着重要作用,由于政府投资额度的加大,不可避免地带来各级政府的负债。由于中国债务门类繁多,负债规模也难以准确统计,各地融资平台也越来越多样化、隐蔽化,地方财政蕴含着较大的风险。为了规范地方政府性债务,有效发挥地方政府规范举债的积极作用,切实防范和化解财政金融风险,促进国民经济持续健康发展。2014年10月2日,国务院发布《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》,目的是加快建立规范的地方政府举债融资机制。经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的由省、自治区、直辖市政府代为举借。明确划清政府与企业界限,政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借。推广使用PPP模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营。政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,使投资者有长期稳定收益。投资者按照市场化原则出资,按约定规则独自或与政府共同成立特别目的公司建设和运营合作项目。投资者或特别目的公司可以通过银行贷款、企业债、项目收益债券、资产证券化等市场化方式举债并承担偿债责任。政府对投资者或特别目的公司按约定规则依法承担特许经营权、合理定价、财政补贴等相关责任,不承担投资者或特别目的公司的偿债责任。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。地方政府新发生或有债务,要严格限定在依法担保的范围内,并根据担保合同依法承担相关责任。地方政府要加强对或有债务的统计分析和风险防控,做好相关监管工作。PPP是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系,按照合同约定,一般来说,财政补贴或政府付费的期限较长,每年需要的财政支出相对较少,同时,资金使用的透明度相对较高。因此,可以缓解政府债务支出压力,降低政府融资风险。
2.发展混合所有制经济,提高资源配置效率。在中国,PPP模式是中央政府力推、各地方政府广泛响应推广起来的,是中国在走向现代化的全面改革过程中发展混合所有制经济以解放生产力的战略选择。十八届三中全会提出,积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济,是基本经济制度的重要实现形式,有利于国有资本放大功能、保值增值、提高竞争力,有利于各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。允许更多公有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体。随着中国经济的持续高速发展,基础设施供给不足对经济发展的限制效应再次凸显,单靠政府的财政力量无法满足这些基础设施所需的巨额投资。并且投入后政府还要承担巨大的赤字风险,特别是在教育、医疗、卫生、能源、环保、交通及其他公共设施等方面。基础设施建设资金的短缺,为国内外社会资本以PPP模式参与我国公共基础设施投资建设提供了良好的契机。与此同时,以单一政府主体供给的基础设施及公共服务供给效率降低,基础设施投资对经济增长的贡献也呈现出下降趋势。多国实践表明,在基础设施及公共服务领域引入社会资本,采取政府和社会资本合作PPP的模式不仅可以扩大融资渠道、降低融资成本,减轻政府财政压力,降低债务风险,而且还能够改善公共财政和政府治理,提升公共基础设施产品和服务的供给效率。英国早在1992年就开始在基础设施领域应用PPP模式,75%的英国政府管理者认为PPP模式下的工程项目能达到或超过项目的要求,能够节约17%左右的资金投入。从工程预算来看,约80%的工程耗资在预算之内,高于传统招标方式25%左右。在PPP模式下,政府可以更专注于优化政策规划,从全局的高度有效对冲相关风险;企业可以发挥追求投资回报的天然优势,在稳定的合作模式下,专注于操作环节来追求自己的利益落實;专业中介机构可以更好地发挥它们在设计、建设、财务、法律等具体事务方面的优势来降低风险。这几个方面的结合,各自发挥自身的比较优势,实现资源的优化配置,提高资源利用效率。通过PPP模式大面积推广应用,可以使得政府与社会资本长期合作得到进一步的加强,使得各种资本要素充分组合,形成你中有我、我中有你的混合所有制经济,使得社会主义经济制度更加完善,更加具有效率,使得中国特色的社会主义制度更加具有活力和生命力。
3.增强各方契约意识,切实转变政府职能。目前,中国经济发展进入新常态,处于增速放缓、结构调整、转型升级的重要时期。但是我国有些地方财政负担严重,经济发展需要保持适度公共投资规模与地方政府短期偿债压力过大之间的矛盾突现。从大的历史趋势看,地方融资平台在本世纪初发挥了推动城市建设的巨大作用,由于债务的不可持续性,今后PPP模式将部分取代传统上由地方政府融资平台操作的公共基础设施建设。PPP项目通常需要投资额巨大,合作周期长、影响合同履行的因素复杂,完备的合同系统和良好的争议协调机制是项目长期顺利进行的重要保障,需要在项目前期就制定完备的合同体系,避免后续长达几十年的经营期内一旦出现问题则束手无策。PPP项目建成运营周期往往长达几十年,甚至上百年。项目建成之后几十年的运营期内,企业为了获得稳定的投资收益,会努力降低维护成本,这也促使其在建设阶段提高项目质量。1995年起,为了吸引外商投资,在国家计委的主导下中国实施了多个BOT项目,对中国PPP模式的规范化、专业化及本土化进行了有益的尝试,但也遭遇了水土不服的困境。而后,2004年随着建设部126号文的颁布实施,特许经营概念正式引入市政公用事业,中国PPP模式出现了第二轮发展浪潮,覆盖行业显著扩大,项目参与主体、实施结构、影响因素日趋复杂多元。PPP项目大多以筹集社会资金为单一导向,政府与社会资本双方之间,前者甩包袱、后者占市场的心态在很多项目中表现得十分明显,项目中长期发展、社会效益和经济效益缺少人问津。中国PPP模式在这一时期,有明显异化的趋势,直接限制了PPP模式在新常态下集约化、精细化发展。经济新常态下,现在政府的原有优势明显减弱,需要政府相应转变工作思路和机制,致力于营造有利于创新、包容多样性和不确定性的体制及政策环境,而不是直接冲到前线,抓投资、上项目,否则,难以为继。PPP模式合作期限长,涉及合作面较广,这就要求各方都按合同约定的要素进行,政府提供相应的政策环境、财政补贴或政府付费等,特别目的公司,按照约定要求,提供基础设施和公共服务。尽管在实施过程中,还会存在这样或那样的问题,但是随着PPP模式的不断推广使用,我们相信,会逐渐增强各方契约意识,切实转变政府职能。
三、PPP模式中重点关注的四个问题
1.个别官员的传统官本位思维。PPP模式是一种政府与社会资本合作的模式,它可以缓解基础设施建设资金紧张现象,是一种双赢或多赢的合作模式,目前已在英国等国家得到广泛推广和应用,在我国也得到了高度重视。推进PPP模式在我国的应用需要具备一系列条件,其中政府的支持非常重要。但是一些地方政府官员还是习惯旧常态下的经济工作方式,经济增长主要靠投资、靠出口、靠大量资源投入,组织投资上要么“等靠要”,要么是卖地、借款,还有就是喜欢自己单家独干。还有一些地方政府敏感性强,闻风而动,但只是把PPP模式作为又一次争取资金的机会,不顾自身财力及项目实际情况,盲目选择PPP模式进行投资建设,可能造成更为严重的潜在政府债务。在政府与社会资本的合作中,往往做不到主体平等,官本位思想较为严重,一般来说,政府总是强有力的一方,常常是社会资本一方如果违约,政府可以追究相关社会资本一方,但如果是政府一方出现违约,社会资本一方相对较为难以追究。PPP项目的全过程都是通过合同约定对项目进行约束,因此PPP项目的顺利完成需要在整个建设周期和运营周期内相关方都按约定进行。但政府部门一直以来都是处于主导地位、权威地位,对于自身守约不是十分重视。在传统的基础设施建设过程中,我国各级政府面临地方债务压力较大、信用环境差等问题。招商引资时积极承诺,完成基础设施建设运营后不能按照合同约定进行支付,尤其是面临政府换届、重大政策调整时,政府之间推诿现象时有发生,损害了社会资本的合法权益。由于长期以来的传统惯性发展,官本位思想严重,这是影响PPP模式的推广和运用的主要问题之一。
2.个别社会资本赚快钱的思维。2014年12月30日至2015年1月1日,2015正和岛新年论坛(昆明)暨新年家宴在云南昆明举行。著名经济学家吴敬琏先生在主题演讲“面对新常态”中称:“因为驱动要素发生了变化,旧常态不能继续了。这是一个无可争辩的事实,不管你有多么强烈的愿望都不可能让它继续下去了。”吴敬琏先生演讲的题目被冠称为“野蛮生长赚快钱的日子一去不复返”。但受传统的惯性思维影响,一些社会资本为了赚快钱的目的,搞利益输送,在PPP模式中也不例外,此所述利益输送有别于利益补偿,是指以暗透标底或恶意低价中标及其他不正当手段追加预算、指定受益企业等非法行为,私授公共利益或转移公有资产。利益输送在我国法律界尚没有明确的共识和界定,PPP模式推广中出现这种不公平不公正的利益输送现象,无疑会侵害公共利益,对守法经营社会资本造成不良示范,也将阻碍PPP模式的正常健康发展。一些社会资本偏好投资期限短、收益高的项目。在经济转轨过程中,资本市场、房地产市场或自然资源垄断性行业的投资周期短且收益率高,产生了巨大的财富效应,对社会资本产生了巨大的吸引力。一些社会资本竞相跟风,投资风格偏好期限短、利润高、风险低的项目。即便是在高速公路等基础设施领域的投资,一些也更愿意采取BOT或特许经营等方式进行,不愿承担建设或经营风险。一些社会资本在PPP项目招标中以低价中标,中标后,往往以各种理由提价;如果条件得不到满足,就以拖延施工或干脆退出相威胁。由于此类项目涉及公共产品或公共服务,地方政府无法承担项目中断的后果,因此,往往处于被动地位。这也是导致PPP模式不能得到广泛推广应用的主要问题之一。
3.PPP模式下公众利益容易受到损害。PPP模式的基础之一在于利益共享,否则就不可能形成持续性的合作伙伴关系,但利益共享并不等于共同利益。事实上,政府与社会资本的利益诉求在长期的项目合作过程中总是处于博弈状态。政府追求公众利益,而社会资本追求经济利益最大化,两种不同的利益诉求形成了两种性质不同的价值目标,即社会公众利益最优化和社会资本利益最大化。这两者交织在一起,极易引发合作过程中政府与社会资本之间的紧张关系,一方面社会公众利益牵制着社会资本利益,而另一方面社会资本利益也可能损害社会公众利益。现实中,无论PPP协议的初始设计如何精心,契约的不完全性决定了社会资本在中标PPP项目后,基于政府公共部门对项目建设的最终责任,社会资本很可能要求对合约条款进行有利于自身利益的更改,或者增加政府的公共成本投入,或者减少自己依据初始合同而本应承担的风险。由于政府一方的所有者的缺位或相关政府责任人的社会责任感缺乏,在政府与社会资本的继续合作中,政府一方很容易退让,而为社会资本获取利益而让步,最终导致社会公众利益受到损害。PPP模式下,由于有些政府官员缺乏必要的专业知识、技能和科学的评估方法,或沿用老的管理方法来管理,容易出现决策失误,甚至导致腐败,从而使国有资产由于管理者腐败而直接损失,过低的估价和决策失误而间接流失。另外,政府与社会资本合作过程中也会使国有资产损失,包括政府财政直接损失和国有企业亏损。我国市场经济体制还不完善,在公私合作过程中部分有权力的政府官员中饱私囊,损害公共利益。PPP模式中,政府部门更加关注自身财政压力与投资方向,会尽可能甩掉自身所需承担的责任,导致政府部门在某些领域的责任缺失,造成政府角色的缺位和错位,损害公共利益。
4.PPP模式可能形成新一轮的政府债务。2015年6月15日,财政部部长楼继伟在《北大商业评论》上发表“中国的总体债务规模可控”一文。文中谈到,中国的总体债务规模是可控的,包括国债和地方债。按照最宽口径来估算,2014年底中国的负债率(即整体债务占GDP比重)不到40%,相比其他国家是比较低的。地方债的规模比国债规模要大,国债将近10万亿元,地方债在审计署2013年6月审计后估算为12万亿到13万亿元之间。未经国务院批准,地方政府不得发债,经国务院批准的地方发债额度只有1万多亿元。但是,各种地方融资平台的债务是以企业债的面目出现的,而地方政府有债务偿还的责任,这种地方债务比较多。为加强地方政府性债务管理,促进国民经济持续健康发展,根据党的十八大、十八届三中全会精神,国务院发布了关于加强地方政府性债务管理的意见(简称国发43号文)。就加快建立规范的地方政府举债融资机制,文中提出赋予地方政府依法适度举债权限、建立规范的地方政府举债融资机制、推广使用政府与社会资本合作模式、加强政府或有债务监管四项内容。文中强调,对地方政府债务实行规模控制,严格限定地方政府举债程序和资金用途,把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理三个方面。同时,43号文提出“鼓励社会资本特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营”。在地方政府面临债务压力加大和大规模基础设施建设资金需求存在较大缺口的背景下,发改委和财政部出台推广运用PPP模式的相关政策,PPP模式立刻被地方政府当作新的融资渠道,甚至被当作缓解债务压力“甩包袱”的手段。在此理念下,一些地区推出PPP项目时,并没有考虑项目是否满足对社会资本开放的条件、收益与风险是否匹配等,盲目推出;有的地方承诺支付高额回报或高额补贴,项目表面是社会资本参与,实为“名股实债”,甚至地方财政隐性“兜底”等,这一切可能会产生新一轮政府债务。
四、PPP模式优化对策的五点建议
推广应用PPP模式具有十分重要的现实意义和积极的正面效应,但也存在许多制约因素和突出问题。但是,如何解决这些难题,推动该项工作取得重要进展,办法只有一个,那就是“撸起袖子,加油干”,在“干中学,干中练,干中解决问题,干中获得效益”。邓小平同志在改革之初曾告诫全党:“世界上的事情都是干出来的,不干,半点马克思主义都没有。”我们不能指望在做一件事情之前,把各方面問题都解决好,因为有很多问题,只有在过程中才会出现,而解决问题的方法这时才真正管用。这一切都要求我们在推进PPP模式落地生根的同时,总结经验和教训,完善相关法律制度,推动经济社会全面进步。为此,我们要重点做好以下五点工作。
1.加强PPP模式应用的宣传。推进PPP模式的广泛应用,决不只是一个融资机制的选择,而是一种管理创新。而该项管理创新,与十八届三中全会全面改革部署密切相关,与市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用密切相关,与发展混合所有制经济密切相关。推动PPP模式的广泛应用,调动政府、社会资本和企业的积极性,使专业的人做专业的事,提高经济效率。PPP模式项目的广泛推行,将为一批企业和大量的社会资本提供新的发展机遇和发展空间,有利于社会主义市场经济的完善发展。政府发挥好引导作用,更专注于优化政策规划,切实维护好社会公众利益。PPP模式是多种所有制经济的相对优势互补混合、风险共担、利益共享的形式,实现最大的包容性,促进和实现有效供给释放潜力,使得国家通过发展混合所有制经济以解放生产力的宏观战略得到全面落实,对于提升国家治理体系和治理能力现代化具有至关重要的意义。
2.合理确定PPP项目库建设。国家财政部提出PPP模式适用于投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目,各级相關部门应优先选择收费定价机制透明、有稳定现金流的项目。财政部目前主推的PPP项目更倾向于经营性项目。国家发展改革委员会认为,PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务、基础设施类项目。燃气、供电、供水、供热、污水及垃圾处理等市政设施,公路、铁路、机场、城市轨道交通等交通设施,医疗、旅游、教育培训、健康养老等公共服务项目,以及水利、资源环境和生态保护等项目均可推行PPP模式。各地的新建市政工程以及新型城镇化试点项目,应优先考虑采用PPP模式建设。英国政府则明确,PPP是为了有效节约地提供安全的公共基础设施,招投标方法要看企业是否能够实现最佳的物有所值。欧盟的《PPP成功指南》中提到,决定物有所值的因素有:减少的全寿命期的成本、更好的风险分担、更快的完工、改善的服务质量。不能把PPP模式当作“万灵丹”,不管项目的特性和环境,各级政府及相关部门,应该根据各地实际需要和财政收支等情况,确定适合采用PPP模式的项目进入项目库,绝不能仅从融资角度出发,不管适合不适合,都往项目库里装。要特别提醒的是,因为PPP项目复杂,谈判耗时,前期费用高,因此对项目规模有一定的要求,否则不合算,规模较小的话,会导致前期费用占项目总投资比例过大。
3.完善相关责任人责任追究。PPP模式是指政府与社会资本为提供公共产品和公共服务,以特许经营协议为基础,彼此之间形成的一种伙伴合作关系。作为市场经济国家普遍运用的一种公共产品和公共服务的提供方式,PPP不仅有助于缓解财政压力,增加、改善和优化公共产品和公共服务供给,提高财政资金使用效率,而且充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,是转变政府职能、提升国家治理能力的一次体制与机制变革。PPP模式的本质在于政府资源与市场资源在数量、禀赋上的优势互补,并特别强调共赢理念、公平公正及风险共担,充分发挥政府部门与社会资本各自的优势。PPP模式中政府与社会资本的合作伙伴关系,对传统官本位思维的冲击,对政府主导投资的观念改变,都将产生深远影响。PPP项目的归口监管部门,既有各级财政部门,也有各级发展与改革委员会等部门,各地又有差异,这就导致审批复杂、责任不明确、项目碎片化管理等问题出现。我们暂且不考虑应该有哪一个部门来负责此事,因为这个问题较为复杂,也不是暂时能够解决的,即使把它归为哪一个部门管理,也不一定解决问题。为此,不管项目由哪个部门负责发包,项目实施过程中质量由哪个部门负责监督,项目建成后运行质量由哪个部门监管,等等,它们都是由相关政府部门负责人代表政府参加这项工作。各级相关部门的责任人必须客观、公正地代表政府一方,既能从财政节支的角度考虑问题,又能切实考虑社会公众利益,同时也能使社会资本获得应得的经济利益。既要考虑项目建设过程中的成本费用总支出,又要考虑项目运行的总成本费用支出等,相关部门负责人的责任心就变得非常重要,有责任,敢担当,有能力,又干净。凡是出现吃拿卡要、以权谋私、权钱交易、收受贿赂、损害公众利益、为官不为等行为,都将受到严厉制裁。完善相关责任人的责任终身追究制度,对于切实转变政府职能,推动PPP模式广泛的应用,提高效率,优化资源配置,将具有重要意义。
4.国家审计全过程监督项目。将PPP模式引入基础设施项目的建设领域,对于缓解政府财政资金不足、提升项目管理效率和投资效率具有十分重要的意义。PPP模式建设项目周期长、复杂多样、资金量大,其建设实施需要科学和灵活的项目管理模式,对PPP项目是否进行审计监督在不同地区做法不同。随着PPP模式的推广使用,国有资产在基础设施项目中所占投资比重将日益降低,非国有资本的介入使“基础设施项目”与“政府投资项目”不再具有统一含义,这必将对政府投资项目建设管理和审计产生重要影响并带来巨大挑战。但PPP项目的产生源于公共项目供给的基本属性,公共产品和公共服务必须由政府提供,PPP模式建设项目所提供的产品和服务是公共利益的载体,其虽因融资方式不同带来了实施和管理方式的变化,政府是最终公共产品和公共服务提供者的角色没有变,是最终出资人的实质并未改变。党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化。审计机关是对政府投资建设项目实施具有重要影响的相关方,国家审计监督对PPP模式建设项目的规范运作具有不可替代的重要影响,若审计监督等有效监督机制缺位造成投资成本增加和综合效益下降,社会公众利益将受到损害。在国家治理视角下的PPP项目国家审计全过程监督,具有鲜明的创新性和时代性特征。按照五大发展理念,通过PPP项目全过程审计监督,进一步推动政策落地,鼓励发展创新,维护保障民生,促进深化改革,提升资金绩效,促进反腐倡廉,最终促进国家良治。为此,国家审计部门要从PPP政策贯彻落实情况、项目立项可行性、实施过程合法合规性、投资绩效等多维度对PPP项目开展跟踪审计和评价。
5.逐步完善相关的法律法规。PPP模式是一种合同式的项目投融资和管理方式,它的有效运作需要一套完整的法律条文和政策作为依据来确保参与各方的谈判有章可循。完善的PPP法律法规体系与监管制度是推广应用PPP模式的基础,可以提供充分的政策支持,有效降低项目风险、增强投资者信心。英国的PPP发展最早,也最为成熟,其相关立法也比较完善。尽管英国适用判例法,在PPP立法方面没有专门制定单行法,但并不以为它没有成文法。英国更多地通过标准示范合同来对PPP进行法律规制。美国也属普通法系,主要是判例法,但与英国不同的是,它的成文法更发达一些。尽管它没有专门的PPP法典,相关立法散见于各州立法之中。PPP在实施中主要适用相关的州立法,当然也须满足联邦法律的要求。日本从上世纪90年代开始推行PPP,并制定完善PPP的相关立法。1999年制定《利用民间资金促进公共设施等整备相关法》。为配合该法的实施,日本政府还先后颁布了PPP进程指南、风险共享指南、物有所值指南等配套法规和指引,先后于2011年、2013年两次对PPP法进行修改。日本PPP主要采用政府付费的方式,项目的组织实施主要由地方政府主导。PPP模式涉及包括政府部门、社会资本投资人、基础设施建设、运营、维护企业以及社会公众在内的诸多参与者,对很长一段时间内的政府财政承受能力、私人融资收益和风险、基于基础设施和公共服务的社会保障等诸多方面的利益产生影响,一方面需要有目的、灵活的安排,保证并创造物有所值,使得政府、社会资本和公共利益均可以从PPP项目中获利,另一方面则要控制风险,防范PPP项目的履行不当或履行瑕疵,保证项目持久、有效地进行。为实现上述要求,需通过立法等方式建立公平有效的PPP制度环境,合理分配项目风险、减少不确定性、降低交易成本,为吸引社会资本参与投入、为公众提供更优质基础设施和公共服务提供制度保障。总体说来,我国应结合本国相关法律法规的具体情况,借鉴国外成功经验,逐步形成以《特许经营法》专门立法为主,行政法规和地方法规、部门规章、指南和指引相配套的规范系统法律体系。
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(责任编辑 吴晓妹)