美国的“深层国家”及其与特朗普的矛盾

付随鑫

美国“深层国家”即美国国家安全权势集团，其核心是情报部门、国防部和国务院等政府机构，也涉及情报和国防承包商、华尔街、硅谷等外围集团。美国“深层国家”起源于冷战初期，在国家安全政策方面具有较一致的观念和利益，很大程度上不受民选领导人的影响和监管。特朗普就职以来已与它产生不少矛盾，施政受到严重制约。考察特朗普政府的未来发展，需认真评估两者之间的矛盾以及对特朗普“通俄门”的调查。

近年来，“深层国家（Deep State）”术语成为分析美国政治的常用语，特别是在2017年初特朗普指责美情报机构和官僚阶层泄密之后，随着总统与情报机构关系陷入紧张，该术语引起美国媒体界和学界的广泛关注。“深层国家”确实能解释美国的部分政治现象和特朗普的某些执政阻力，同时也存在误用和滥用的风险。

美国“深层国家”的起源

“深层国家”这一概念源于土耳其，被认为是该国政治体制内一个具有很大影响力的秘密网络，由军队、情报界等国家安全机构和依附于他们的文官构成。它自称信奉凯末尔主义和坚决捍卫国家利益，力图消除对土耳其世俗民族国家的任何威胁。“深层国家”被视为土耳其的“国中之国”，曾反复地使用暴力来干预土耳其民主政治进程。[1]这一政治现象在中东和拉美各国广泛存在。

美国的“深层国家”大致等同于它的国家安全权势集团（National Security Establishment）。邁克·洛夫格伦（Mike Lofgren）是美国“深层国家”的最早研究者之一，他将其界定为国家安全和法律执行机构的混合体。[2]加州大学教授彼得·斯科特（Peter Scott）认为它既包括国家安全机构，也包括相关的外围权势集团。“深层国家”与许多阴谋论所提及的“秘密统治集团”等概念并非一回事。因为即使对“深层国家”而言，进行成功的有组织的密谋也是非常困难的。

美国的“深层国家”主要是冷战初期发展起来的，至今仍保持着较一贯的观念。美国历史上一直存在浓厚的反军国主义、反国家主义和孤立主义传统，但到冷战初期美国形成了“国家安全国家（National Security State）”的观念。1947年的《国家安全法》建立了国安会、国防部、参联会和中情局等主要国家安全机构。由此诞生的“国家安全精英”具有一种大体上延续至今的意识形态：他们大多非常职业化，具有技术官僚色彩，在党派政治中保持中立，在内政方面倾向于温和的改良主义，在外交上兼具现实主义和国际主义理念，主张维持强大军力，积极介入海外事务，传播美自由民主价值观，捍卫美全球霸主地位。[3]

这种现象在历届政府都能看到。例如，美国第35任总统肯尼迪就曾为国家安全人选特意请教“深层国家”的资深专家、共和党人罗伯特·罗维特（Robert Lovett）。奥巴马邀请共和党人罗伯特·盖茨（Robert Gates）留任国防部长。前中央情报局（CIA）局长、民主党人莱昂·帕内塔（Leon Panetta）在抓捕本·拉登前曾向众议院情报委员会主席、共和党议员迈克尔·罗杰斯（Michael Rogers）做了通报，而后者则承诺如果行动失败，他将在口头上为该行动辩护。[4]

“深层国家”的构成

美国“深层国家”的核心是负责国家安全的政府机构。国务院、国防部、国土安全部和司法部是其主要组成部分，特别是中央情报局（CIA）、国家安全局（NSA）和联邦调查局（FBI）等情报机构。财政部的某些机构也被视为“深层国家”的一部分，因为它们监管资金流动，执行国际制裁。司法分支的某些领域也属于“深层国家”，例如外国情报监督法院，它专门负责审批NSA等机构对美国境内外间谍进行监控的申请。“深层国家”还包括国会两党领袖和国防、情报委员会的首要成员。

“深层国家”的外围包括一些与国家安全有关的非政府部门，特别是集中在华盛顿环城公路附近的大批情报和国防承包商。美国有85万通过绝密安全审查的合同工，其数量比同类政府文官还多。70%的情报预算都流向了承包商。2017年1月份去职的国家情报总监詹姆斯·克拉珀（James Clapper）就是美国最大情报承包商博思艾伦咨询公司的前总经理，他的前任约翰·麦康奈尔（John McConnell）则是该公司现任副主席，另外斯诺登也曾是该公司的雇员。[5]这些私营承包商不仅参与国家安全议程，而且很少受到民选官员的监管。它们大致相当于美国第34任总统艾森豪威尔所警告的“军工复合体”。

“深层国家”还一直与华尔街存在密切交流。华尔街不断向“深层国家”提供金钱和人员。华尔街律师艾伦·杜勒斯（Allen Dulles）在1947年协助组建了CIA，并成为其首任文职局长。[6]反过来，“深层国家”的卸任官员也常到华尔街继续发挥影响力。美国前中央司令部司令和中情局局长戴维·彼得雷乌斯（David Petraeus）并没有金融从业经验，但卸任后却能进入华尔街著名投资公司科尔伯格·克拉维斯·罗伯茨（KKR）集团。许多硅谷公司也与“深层国家”有密切的联系。它们一直在主动收集用户信息，“深层国家”在这方面很容易得到硅谷的协助。谷歌、苹果和Facebook等著名硅谷公司都曾加入NSA的棱镜项目。

“深层国家”的特点

“深层国家”的关键特征是它在很大程度上不受民选领导人的影响和监管。美国历史上未曾对“深层国家”施加过一套有效的制衡机制。这是因为国会不愿限制总统作为总司令的宪法权力，况且许多秘密机构都是国会立法创建的。虽然法律规定总统须保证国会完全和及时地获悉情报活动，但实际上他只向国会的情报“八人帮”（即两党在两院及其情报委员会的领袖）介绍情况，且通常在事后。情报预算也不详细列出，资金的使用很少受到国会的监管。外国情报监督法院几乎从不否决NSA的监听请求，其裁决不仅是秘密的，而且不允许上诉。[7]

“深层国家”不时会与民选官员发生冲突，甚至干预民主政治。肯尼迪就对军队和情报部门提供关于越南的片面信息和不断迫使他升级越战的做法颇为不满。肯尼迪还对国务卿杜勒斯领导下的CIA的权力扩张感到震惊，以致让他的弟弟来监管所有秘密行动。奥巴马曾拒绝军方派地面部队介入叙利亚冲突和打击伊斯兰国的建议，并在2012—2015年间阻止了美国海军进入中国南海岛礁领海的要求。美国曾发生的最像土耳其“深层国家”的事情应该是埃德加·胡佛（J. Edgar Hoover）治下的FBI。胡佛将FBI的情报搜集能力转化成他的政治权力。尼克松曾试图解雇胡佛，但由于担心胡佛会泄露关于他的秘密信息，只好放弃。在胡佛死后，国会通过法律限制FBI的权力，包括规定FBI局长的任期不得超过十年。

另一方面，不应夸大“深层国家”不受民选政府影响或是蓄意操纵民选官员的程度。实际上它的独立性受到不少约束。

第一，美国“深层国家”不是一个像土耳其“深层国家”那样的有组织的反民主集团。它只是一个关心相同议题和具有相似观念的松散网络。美国“深层国家”总体上是职业化的和政党中立的。泄密通常只是个人行为，而非有组织的密谋。

第二，“深层国家”的许多秘密活动只是民选官员达成政治目标的手段。小布什政府想打击伊拉克，CIA就提供误导性情报；奥巴马政府不想卷入地面战，军队就使用无人机进行斩首。即使特朗普想跟普京接触，情报部门也不得不帮忙。

第三，民选机构对“深层国家”的监管在与时俱进。在20世纪70年代，由于越战和水门事件，国会为情报和军事部门建立了更现代的监管体系。国家安全官员必须经常去国会的相关委员会作证，秘密行动必须向两党国会领袖做简报。信息技术的进步也使外界对“深层国家”的监督变得更容易，维基解密就是典型例子。

第四，“深层国家”并非不可改变和不受影响。美国通过安全审查的政府雇员和合同工超过500万人，像斯诺登那样的个人就可能改变一个机构运作，因此“深层国家”面对“单点故障”很脆弱。民选官员还可能随时减少“深層国家”的人员和预算。奥巴马曾大幅度削减国防部预算，而特朗普试图削减国务院28%的预算。

特朗普与“深层国家”的矛盾

特朗普上任之初就对情报界发起猛烈攻击，激烈程度罕见。他在竞选期间就指责情报机构在伊拉克战争期间制造了萨达姆拥有大规模杀伤性武器的假情报。特朗普还否认CIA和FBI关于俄罗斯干预美国大选的结论。在媒体引用匿名消息指出国家安全顾问弗林曾误导副总统彭斯后，特朗普愤怒地指责情报部门和官僚机构非法泄漏绝密信息。他还在不提供证据的情况下坚持指责奥巴马曾授意情报机构在竞选期间监听特朗普大厦。

美国情报界也对特朗普感到不安。他们对深受特朗普信任的弗林缺乏好感，而且曾拒绝让他的一个重要助手通过安全审查。这种矛盾不免让一些人怀疑是情报部门故意泄漏了关于弗林不当行为的消息，最终迫使他辞职。特朗普曾有意让其毫无相关经验的密友斯蒂芬·范伯格（Stephen Feinberg）负责审查所有情报部门，但遭到后者的强烈抵制；还有报道称，一些情报人员出于担心，对总统保留了一些敏感情报。[8]

特朗普的亲信和美国右翼人士将泄密事件和特朗普所遇到的阻力归咎于“深层国家”的阴谋。特朗普的白宫亲信经常提及“深层国家”，他们认为情报机构和留任官僚，通过泄密或其他内部手段来引导政策和阻挠特朗普施政。特朗普的首席战略师斯蒂芬·班农（Stephen Bannon）曾详细地对特朗普说道“深层国家”是其总统职位的直接威胁。[9]特朗普看来接受了班农关于“深层国家”的说法，他将泄密看作情报官员和留任的奥巴马政府官员摧毁他的阴谋。[10]这个术语的阴谋论色彩导致它在保守派媒体深受欢迎，同时主流媒体也都广泛提及。

特朗普与“深层国家”的矛盾导致他的执政遇到很大阻力，不得不改变竞选中的承诺。特朗普在竞选中就遭到国家安全建制派的大规模公开反对。改善美俄关系曾是他最热心的外交议题，但遭到“深层国家”的强烈反对后不得不转而对俄示强，公开谴责俄罗斯侵占克里米亚。特朗普还想放弃许多国际责任，攻击美国与日韩、北约的同盟关系，但他现在不得不重申加强与盟国的关系，承诺保护欧洲免受俄侵犯。

特朗普与“深层国家”的矛盾有多方面的原因。第一，两者存在理念冲突。特朗普来自建制派之外，他的外交观念带有明显的民族主义色彩，与“深层国家”秉持的国际主义传统相去甚远。第二，“深层国家”对特朗普所器重的班农和弗林等非主流人士感到不满。第三，特朗普喜欢贬低“深层国家”中各机构的工作。他公开承认对情报部门提供的“每日简报”毫无兴趣，还用民粹主义的言辞激烈地攻击官僚机构和权势集团。第四，特朗普对“深层国家”的误解和攻击很大程度上由于他严重缺少政治经验。泄密可能主要源自特朗普充满内斗和疏于管理的白宫班子而非“深层国家”。[11]他第一次“旅行禁令”的失败部分由于他根本没有寻求“深层国家”的建议。

美国“深层国家”的利弊

“深层国家”的存在利弊兼有。一方面，“深层国家”的存在能够保证国家安全政策的连续性和专业性，防止民选官员随意改变国家安全政策的基调。在冷战期间，反对共产主义是美国“深层国家”的一贯政策和两党的最主要共识。从小布什到奥巴马，许多国家安全政策并没有变化。他们都将恐怖嫌疑分子送到海外关押和审讯，继续在中东开展军事行动，坚持用无人机打击恐怖分子，继续完善和部署导弹防御计划，坚持对国内外通信进行秘密监听，等等。[12]奥巴马的“亚太再平衡”政策也起源于小布什后期。[13]特朗普试图颠覆二战以来美国的国家安全政策，但目前看来他遭遇了很大的阻力，在许多方面不得不回归主流。

而且，“深层国家”内部个人性质的泄密也算一种对民选官员不合理行为的制衡手段，因为许多丑闻只有情报部门才能弄清楚。如果不泄密，公众就可能永远不知晓特朗普与俄罗斯的深层关系。

另一方面，“深层国家”容易导致国家安全政策僵化。在冷战前期，“深层国家”一直推行歇斯底里的反共政策，结果导致麦卡锡主义的盛行，越战不断升级，对华关系长期得不到改善。“深层国家”对俄罗斯的敌视情绪也是根深蒂固的。虽然特朗普竭力想搞缓和，但短期内恐怕很难做到。

“深层国家”这一概念也存在误用和滥用风险。一方面，美国的“深层国家”并非土耳其那样的有组织的强势集团，因此不应对两者进行简单的类比。相反，官僚机构与民选官员的矛盾在任何国家、任何时候都是广泛存在的。特朗普的独特性格和经历更是加剧了这种矛盾。另一方面，特朗普及其亲信和右翼人士可能会滥用“深层国家”这一概念。由于“深层国家”的界定并不精确，而且美国民众通常很不信任精英，所以来自官僚、媒体、法院和反对派的抵制都可能被特朗普贴上“深层国家”的标签并遭到打击。

后續观察

与“深层国家”的矛盾将影响特朗普政府的未来发展。对此，一方面需认真评估特朗普与“深层国家”间的矛盾及其可能走向。特朗普的外交安全观念是对美国二战以来相关政策的逆转，但它是否代表美国多数民意和美社会长期趋势，以及能否克服“深层国家”的惯性，都有待观察和评估。特朗普迄今在这方面的成就还不大，“深层国家”可能会占据上风。特朗普的极端言辞可能只是对美国暂时遭遇困境的偏执表述，并不意味着美国真会轻易放弃海外干预和全球霸权。长远来看，美外交安全政策走向取决于美能否缓解国内矛盾和明显提升国力。

另一方面，需追踪观察美国情报部门和国会对特朗普“通俄门”的调查进展。FBI承认此项调查在2016年大选期间就已进行，国会两院也在深入取证。虽然特朗普不断否认和抵制，但他的许多亲信现已卷入其中。随着调查深入，特朗普与“深层国家”间的矛盾还会加剧。由于共和党占据国会多数，这项调查将困难重重且旷日持久。但除非有重大直接证据显示特朗普违法，且不利于众多共和党议员连任，否则不大可能演变成第二个“水门事件”。

（作者单位：中国国际问题研究院美国研究所）

（责任编辑：魏银萍）

[1] Dexter Filkins， “The Deep State，”New Yorker， March 12， 2012， http：//www.newyorker.com/magazine/2012/03/12/the-deep-state.

[2] Mike Lofgren， The Deep State： The Fall of the Constitution and the Rise of a Shadow Government， New York： Penguin Books， 2016，pp. 33-34.

[3] 牛可：美国“国家安全国家”的创生，载《史学月刊》，2010年第1期，第70、90页。

[4] Marc AmbinderandD.B. Grady， Deep State： Inside the Government Secrecy Industry， New Jersey： John Wiley & Sons， Inc.， 2013， pp.1-2.

[5] Mike Lofgren，“Essay： Anatomy of the Deep State，”http：//www.mikelofgren.net/essay-anatomy-of-the-deep-state/.

[6] Peter Dale Scott，“The State， the Deep State， and the Wall Street Overworld，” p.3.

[7] Michael J. Glennon， National Security and Double Government， p. 49.

[8] Vivian Salama and Deb Riechmann， “CIA director： Agency isn't hiding intelligence from Trump，” Associated Press，February 16， 2017， http：//bigstory.ap.org/article/a797ab3ed0ea48f0873e762117abea1c/white-house-taps-billionaire-head-intelligence-review.

[9] Philip Rucker， Robert Costa and Ashley Parker， “Inside Trumps fury： The president rages at leaks， setbacks and accusations，” The Washington Post， March 5， 2017.

[10] David Weigel， “Trump and Republicans see a ‘deep state foe： Barack Obama，” The Washington Post， March 7， 2017， https：//www.washingtonpost.com/news/powerpost/wp/2017/03/07/trump-and-republicans-see-a-deep-state-foe-barack-obama/.

[11] Loren Dejonge Schulman， “The Deep State Is a Figment of Steve Bannons Imagination，”Politico， March 09， 2017， http：//www.politico.com/magazine/story/2017/03/the-deep-state-is-a-figment-of-steve-bannons-imagination-214892.

[12] Michael J. Glennon， National Security and Double Government， New York： Oxford University Press， 2014， pp. 1-3.

[13] Mark E. Manyin， “Pivot to the Pacific The Obama Administrations ‘Rebalancing Toward Asia，” March 28， 2012， pp. 2-4， https：//fas.org/sgp/crs/natsec/R42448.pdf.