户籍制度城乡一体化改革研究

彭涛+唐梦烨+周涛

摘 要：户籍制度通常以个人的形式展开管理，具体而言就是通过搜集、登记等方式，把本国公民自生至死的信息全都记录下来，保障公民在社会生活享有基本权益，是针对人口展开的专项管理。随着时代发展，传统的户籍制度已经无法满足社会发展的需求，为了改变这一问题，我们必须对该制度展开深层次的改革。

成都市从2003年以来实施的统一城乡的户籍制度改革，在户籍管理方面进行大刀阔斧的改革，已取得初步成效。本论文对成都市户籍制度改革的成果当中，挖掘出取得成绩的深层次原因和改革思路，为我国其他地区户籍制度改革提供参考和借鉴的路径和方法。

关键词：户籍制度 一体化改革 成都市 公共服务

一、问题的提出

改革开放以来，为满足经济发展带来的新户籍制度的要求，我国颁布和采取了一系列户籍制度改革的政策与措施。人口的迁移，特别是对流动人口的管理制度慢慢放松，城市与农村的户籍权利各种不平等逐渐得到调整。然而，由于各种原因，我国户籍制度的改革的过程遇到很多的问题，比如我国当前的户籍类别为“农村户口”和“非农村户口”两类，这两类户口有着不同的管理体系，城乡居民身份在其属性上看，体现为两种社会集团，他们所处的社会地位和承担的社会责任是不同的，享受的权利和待遇也存在较大的差别，因此农村居民迁徙到城市往往得不到城市居民相应的权利及公共服务，深深的制约着人口的自由迁移；由于户籍制度改革过程中忽视相应配套福利政策，城乡公共服务出现了失衡的状态；受户籍制度的制约，市场无法合理地配置劳动力资源，以及制约着消费市场的再次启动，导致了市场配置资源受阻，城乡经济发展不均。[1]大部分公共服务和社会福利等方面的政策都并非单独存在，而是与户籍制度息息相关。再者，不同的群体对利益的理解和要求是不一致的，因此而产生利益诉求多元化的发展局面。[1]由于上述等问题没有得到解决，我国大部分地区目前的户籍制度改革并没有真正提高农村居民的社会福利保障和公共服务。因此，户籍制度改革的现有成果距离城乡一体化发展的目标也相对较远。

户籍制的一体化即为户籍制度城乡一体化，在最近几年的时间里，我国认识到户籍改革已到了刻不容缓的地步，必须要加快改革的进度。于是最近几年选择了发达省市进行试点，虽然措施不同但都以得较好的效果。而成都在改革户籍制度方面所取得的效果是最突出和最具典型意义的。这是由于成都市政领导改变思想观念，提高了认识程度，改革的尺度掌控得非常到位，在具体操作时即做到从根源上进行改革，大胆创新，又坚持以合理合法、稳扎稳打的风格，对于改革时所遇到的各种问题制定出有效的解决方案，重视每个节点，并以各个节点为任务进行全面的探索，并有针对性的予以解决，在全国范围内，成都市户籍制度改革走在了前列。[2]

二、成都市户籍制度改革取得成效

从2003年开始，成都市最先进行了城乡结合共同发展的研究，率先开启了统筹城乡的户籍制度改革工作。改革户籍制度工作的开展得到了国家的大力支持。2007年，中央政府指定成都为全国统筹城乡发展综合配套改革试验区。这使得成都在开展各项工作时能夠享受到大量的政策优惠，同时其户改工作也具有了自行处置权。从2007年开始，成都市着手大力建设城乡一体化，通过长时间的探索和实践，在统筹城乡方面获得了长足的发展，也使得农村的公共服务条件逐渐赶上城市。首先，在公共设施上，城乡供给体制逐渐完善。例如，实现农村和城镇同等条件的医疗保险制度最早的即为成都市，并且最早实现了市属大学生基本医疗保险，同时构建城乡居民一体化医疗保险制度。其次，积极构建完善的城乡公共服务设施。例如成都市在三年内积极投入9亿资金，为了尽可能实现乡村和城镇教育上的平等，建设普通标准化学校共计410所。。“随着城乡一体化建设的推进，城乡居民收入保持持续增长的同时，城乡居民收入差距逐渐缩小，已经从2002年的2.66∶1变为2015年的1.89∶1”。[3]成都市农村居民收入发展较快，在速度上领先于城市居民，并且在收入上城乡的差距逐渐缩小，相比同一时期全国水平更低，促进了城乡一体化的发展进程，这样一来同时也创造了有利于成都户籍制度进一步改革工作的发展条件。

（一）根本上改变“城乡分治”的二元户籍制度

成都市户籍制度改革主要在附着在户籍制度上的公共服务和社会福利城乡之间的差距上着手，这既遵守了中央对地方的管理监督职能，又对原有的户籍制度进行了改革和创新。城乡居民因为长期在二元化的户籍制度樊笼里，随之必然带来了公共服务和社会福利上的差距和不平等。在突破传统的城乡二元制结构的基础上，统一改革成都市城乡户籍制度，能够帮助成都市的公共服务得到极大改善，并实现相对统一化的社会福利。这就要求政府作为公共服务的主要供给者认真履行职责，切实执行提供公共服务，推到城乡资源自由均衡配置。让全部居民在全区能实现公共服务共享，尤其是农村居民。

此次成都市在户籍制度的改革进程中，采用积分入户的方式来规定了外地人员落户成都的政策，创新了服流动人口以及对其管理体制。在改革户籍制度过程中，《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》作为成都市改革的准则，其中社会管理成为促进统筹城乡发展的重要基础，衡量的指标是创新流动人口服务和管理体制，以促进成都市加快改革户籍制度。并且成都市还积极建立促进周边地区发展的户籍制度，将辐射效应延伸至市区和附近小乡镇，在建设新农村的同时，也带动城镇现代化发展，二者相互协调，相互促进。成都市公安局领导何建生曾经指出，农民并不是简单地表示一种身份，而是必须严格按照当前的政策制度，享受其应有的权利，同时获得和城市居民相同的发展机会，各方面的权利和利益得到保障。[4]

（二）保障农民权益，促进农村发展

成都市改革农村产权制度刚刚开始，各个方面还存在不合理之处，尤其是存在不完善的产权流转程序。国家严格管控各类农村产权流转，各方利益难以周全，风险也较大。因此，为了解决上述问题，作为全国户改试验区的成都市，基于有限的权利，对土地承包制度进行巩固，建立相应健全的农村产权流转政策，区别农村不同种类产权流转经营，切实保证农民掌握抵押权、继承权和租赁权，不仅要实现上述利益，还必须对农村人口的利益进行全面保护，尽可能实现农村土地资源资本化，高效利用土地资源。不仅如此，还要积极规划良好的村级综合改革方案并落实到实处，利用集体经济组织股份制的成功完成，在有效分配农村集体建设用地权利的基础上，积极建设新型集体经济组织，例如土地股份合作社、股份制企业等，帮助农村在进入城市过程中持有一定的股份作为保障。

（三）提升了城乡公共服务统一化程度

为加快本市经济发展，打造优质人居环境，缩小城市与乡村间的差距，成都市投入大量资金进行基础设施建设，不仅极大地提高了市内公共服务的质量水平，同时也使人们的生活更加便利。从而在推进成都市经济快速发展的同时，加大对农村的支持和发展，提升农村生活条件和加大经济发展机会，使得城市与乡村间的收入差距进一步缩小。

户籍体制改革也促使财政金融体制发生转变，以全国性的宏观指导为基础，农村资源配给有了全新的变化，各地农村的准公共物品基本由各级财政部门拨给，使得农村的经济支付能力水平大幅度上升，使农村地区发生了翻天覆地的变化，农民们有了自己的住房，能够和城市人一样享受医疗卫生及其他方面的待遇，城乡发展统一格局基本形成，尽最大可能消除城市与乡村间的差异。除此以外，由于增强了对农村地区基础建设设施的财政投入；使得农村地区的教育及公共文化建设都取得了系列令人瞩目的成果；卫生服务体系建设日渐完备，卫生行业管理水平不断提高；就业体制正由城乡分割向城乡统筹的一体化转型；社会保障体系不断建立健全。

三、成都市统筹城乡一体化的户籍制度改革存在的问题

（一）财政方面

成都市如今拥有数量庞大的外来人口.这些外来人口的增加不断地增加着政府的财政负担.每年的社保成本据估算将达到平均每人接近1万元，根据这样的结果，要想解决新增外来人口的社保问题，成都市政府需要约130亿元的额外投入。这些投入无疑会给成都市政府带来巨大财政压力。尽管目前成都市由于经过了多年的统筹城乡发展，城乡基础设施和公共服务的差距不断缩小，各地的农村在基础设施、社保、医疗等方面都有了很大的提高，农民还不会大量地进入城市。但是成都的财政支出方面仍然存在着不小的压力，尤其是关系到市民切身利益的教育、住房保障以及医疗方面。[6]从另一个角度来说，在财政方面也应该避免重复建设和资源浪费的情况出现。

（二）法制化建设问题

成都市户籍制度改革的一大障碍就是，没有相关全国性的成文法律法规给予指导，基本上是摸着石头过河，改革进程中由于没有法律法规作为规范，改革显得亦步亦趋，在改革效率层面上尚有欠缺。在中央层面，尽管出台了一系列的具有法律效力的政策法规，但是系统性的、全局性的关于户籍的法律条文并没有出台，导致了现行户籍制度的各种弊端日益暴露。在立法条件不成熟的情况下，成都市的户籍制度改革的法制化进程也显得亦步亦趋。

（三）城市问题

成都此次户籍制度改革最大的受益者大部分是农村转移人口，农村人口和城市人口享有同样的公共服务和社会福利并且仍然能够保留其在农村的原土地，在这一方面来看，许多城市居民自然会觉得不公正，导致许多城市居民愿意反迁农村。所以，政府应当将如何处理好这两者的矛盾，维护城市发展的稳定作为需要妥善考虑的课题。

（四）土地权益问题

成都市在这次改革中，农民进城后仍然可以保留原有土地的产权，这是本次改革的一大特色。但是在改革过程中仍需进一步摸索如何去处理户籍制度改革之中的土地问题，维护农村的稳定。例如，成都市农村集体土地的产权主体和产权之间没有得到明确的界定，导致农村集体产权土地被一些部门或者个人占有，损害了土地产权所有者的利益。[7]

四、成都市户籍制度改革的借鉴与启示

我国进行户籍改革虽然时间不长，但也初见成效，而成都市所采取的措施具有代表性，效果最为突出，具体来说表现在两方面：一、解决了城乡居民由于迁移所引发的各种问题和困扰，成都市户籍制度改革使得户籍管理更加公平，在这种全新的模式下，无论是城镇居民还是农村居民，所享受到的福利待遇以及公共服务并无二致。二、改革后的户籍制度允许农民将自己在农村的产权带进城市，确保其原本的利益不会因户籍迁移而受到损害，在户籍管理体制发生变化的同时，虽然农民的身份和职业发生变化，但是他们对土地的使用权却没有改变，其权益得到最大限度的保障。成都户籍改革所取得的成效值得在全國范围内推广，其它地区可以进行参考和借鉴。

（一）通过缩小户籍权益差距减轻进城农村人口的压力

该制度在整个成都市内都必须扫清长久以来发展的障碍，形成健全的配套体系制度。《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》，对户籍管理制度进行了较大改革。保证居民实际居住地和户口登记地相一致，并且指出城乡居民出具自身所拥有的固定住所证明即可登记口胡，在实际居住地改变后，依然能迁徙至变化的地点，个人身份证号码是其唯一凭证，并且建立完善的公民信息管理系统。同时，这一规定也大大挑战了成都市户籍档案管理信息系统。

城市与农村之间人口的自由流动。农村人口在保留自身承包地和宅基地等成都财产权的前提下进城，保障了农村人口的基本权益。成都市秉承不损害农民进城的利益，维护其财产权利的理念进行改革的。并且，不愿意离开农村的居民其公共服务、社会保障和福利等方面的权益和城市居民相同，还指出要为城镇居民到农村生活和就业提供条件，帮助城乡居民之间自由流动。成都市户籍改革的重要代表就用穿着“风衣”比喻农民进城，而并非“光脚”进城；而城镇居民也能够享有下乡的自由权利，在田间享受美好的风光。

（二）改革相应的公共服务配套制度应该逐步实现

户籍改革是我国的行政管理完善的表现，是发展的必然趋势，经过改革后，社会福利体现为普惠式，城乡公共服务趋于同等化，公共服务覆盖面更广泛，不受区域和户籍等客观因素的限制，而实现同等化。我国由于原户籍管理的限制，外来人口流动到城市后，权利无法得到保障，这是由于地方财政是分开管理的，如果外来人口的费用支出由本地政府负责，无疑会增加本地政府的财政压力，出于维护自身利益，地方政府通常不愿意正面这类问题，导致外来人口很难享受到与本地人口相同的待遇，其实这样的看法不足为取。这是因为外来人口进入到本城市，参与本城市的建设，必然会创造出财富，体现出价值，而这些财富和价值的承受者却是本城市，从这个层面看，外来人口有权利享受到本城市所提供的公共服务，也应享受到于本地居民同等的权利。在户籍改革过程中，也要制定与外来人口相配套的公共服务措施，保障外来人口的权利。

（三）建立基本公共服务配套制度的法律体系

公共服务的统一化对政府权责划分提出更为明确的要求，例如如何进行政府财政间的支付，如何划分公共服务的范围，如何提供各项公共设施，都必须听从中央调令；而地方法律体系的完善则有待于从服务组织及实施等方面进行改善。对于公共服务，我国虽然已经创建了系列法律法规，但明显已经不再适应形势变化的需求，对于政府应当提供哪些类型的公共服务，以及如何提供。我国当前法律体系尚无明文规定，若政府拒绝承担公共服务方面的责任，或者光说不做，我国现阶段也没有相关法律对其行为进行追究。现阶段在公共服务方面所采用的法律法规多是政府自行颁布的条令及法规，没有来自高层的指导及宏观布控。为确保公共服务规划落实，必须完善修改法律法规，进一步界定各个政府部门应当承担的具体责任。

参考文献

[1]万民义.我国户籍制度的改革探析[J].甘肃农业，2006（2）.

[2]高柱.聚焦成都户籍改革：中国最彻底的户籍改革方案[N].工人报，2010-11-28.

[3]梁小琴.成都市统筹城乡发展、推进城乡一体化调查报告[EB/OL].http：//qingyuan.people.com.cn/GB/14748/11051779.html.

[4]魏滔.我国户籍制度改革模式研究[D].硕士学位论文.广东海洋大学.2012.

[5]崔庆五.关于成都户籍制度改革模式的几点思考[J].人口与经济，2012，（2）.

[6]对成都统筹城乡改革发展时间的思考[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/observation/2011-03/09/c_121166847_2.Htm.

[7]马福云.中国户籍制度改革及其未来政策走向[J].中国公共政策分析2003年卷.

作者简介

彭涛（1972—），女，汉族，四川巴中人，电子科技大学研究生院，哲学博士，研究方向：当代马克思主义哲学；唐梦烨（1991—），男，汉族，四川达州人，电子科技大学公共管理专业研究生，研究方向：公共服务与地方治理；周涛，工学博士，电子科技大学研究生院。