关于黑龙江省农业财政巨灾指数保险试点工作的调研报告

姜玉琴++于晓非

摘要：黑龙江省自然灾害频发，对黑龙江省农业基础设施、农作物生产、农民生活造成严重影响。农业财政巨灾指数保险突破了传统保险的救灾理念，通过财政资金撬动金融杠杆，提高政府灾害救助能力和财政管理水平，对自然灾害频发、财政资金紧张的农业大省意义尤为重大。本文介绍了黑龙江省农业财政巨灾指数保险试点工作，分析了国内外巨灾保险开展情况，并针对试点工作中存在的问题提出建议。

关键词：农业保险；问题；建议

为深入推进黑龙江省农业财政巨灾指数保险（以下简称巨灾保险）试点工作，更好地发挥巨灾保险试点效果，助力扶贫攻坚工作，黑龙江省财政厅通过协调省直相关部门进行实地调研，召开座谈会，反复征求试点县意见建议，测算、精算报告分析，回溯分析等方式，为黑龙江省建立巨灾保险制度，启动试点工作，开展了大量基础性调研、测算工作，现总结报告如下：

一、巨灾保险的概念

（一）相关概念。

1.巨灾。巨灾发生频率很低，但影响范围广、损失程度大，往往超过承受主体的实际承受能力。巨灾风险主要体现在社会财务风险和政府财政风险两方面。政府财政风险是各级政府因履行自然灾害应急响应、灾难救助、灾后公共设施修复重建、社会救助等责任而发生巨额计划外公共财政支出，导致收支失衡的困境和风险。巨灾风险是累积风险标的，在涝灾、旱灾、冻害、地震、冰雹、台风、强降雨等一次自然灾害发生时造成的集体损失，并且引发这些风险标的贷款按揭银行、供应服务赊账供应商、经济收益方、供应链利益方等经济关联方，遭受的连锁损失而形成的次生系统风险。

2.巨灾保险。巨灾保险是指对因发生上述灾害，可能造成巨大财产损失和严重人员伤亡的风险，通过巨灾保险制度，分散风险。鉴于现行财政体系特点、财政应急应灾制度改革需求、灾害与财政风险关联等因素，可以应用巨灾保险，将整合财政预算预备费以及相关救灾专项资金有效加倍放大，完善自然灾害财政风险制度化改革。

3.指数保险。指数保险是一种保险合同，保险人依照双方事先约定的灾害触发参量指数，向投保人提供保险保障。指数保险依照定义保险事件关联参量指数的实际观测值，确定对投保人和被保险人的赔款支出。指数保险最为主要的特点在于指数保险的赔付是以观测到的灾害客观特征指标（比如地震的等级，降雨的总量，或者台风的风速等）为赔偿基础，而不是依据实际发生的损失。因此，免除了损失勘验、赔偿核实、赔付争议等问题，可以保证在短时间内迅速赔付，从而确保灾难救助资金的及时到位（见表）。

（二）国内外巨灾保险开展情况

1.国际做法。

（1）美国巨灾保险制度。美国推行的是以政府为主导非营利性巨灾保险计划，在1968年美国国会通过《全国洪水保险法》，政府与民营保险公司合作，由民营保险公司销售洪水保险单，保险标的为加入洪水保险计划的社区住宅和商业财产，所收保费全部建立洪水保险基金，洪水损失赔付和代理销售费用均出自基金。基金资金来源于保险费和财政部贷款，政府是风险最终承担者。这种模式经过几十年实践证明，能够满足在洪灾后居民基本生活需要。洪水保险中农作物是除外不保的，针对洪水风险对农业造成的损失，美国农业保险也是非常成功的，有农业保险立法保障，政府主导对保险费进行补贴，强制投保。

（2）日本巨灾保险制度。日本是地震多发国家之一，自1966年起建立巨灾保险制度并以相关法律规定如《地震保险法》作为基础。日本地震保险和其他财产保险相比是公益性比较强的保险，所收保费全部作为地震造成损失的赔款准备。保险标的是居民住宅和家庭财产，居民向商业性财产保险公司投保后，财产保险公司再将全部风险责任向日本地震再保险公司分保，由日本地震再保险公司向政府进行再次分保，由政府提供再保险责任的分担和支持。有了政府和财产保险公司的合作，为地震灾害发生提供了一定程度风险保障，取得了很好成效。针对巨灾风险对农业造成的损失，日本农业保险模式也是世界上成功的典范，法律支持和推动，采取强制保险和自愿保险相结合，政府补贴保费，接受再保险为农业保险后盾。

（3）英国巨灾保险制度。英国巨灾保险是由商业保险公司经营的，政府不参与，例如政府不对洪水保险进行任何补贴，是非强制性的，投保人在保险市场中自由选择保险公司进行投保。英国再保险市场相当发达和完善，商业保险公司所承保的巨災风险责任直接在再保险市场进行分保，转移风险责任，政府对巨灾保险再保险计划没有支持，但是巨灾保险参保率很高。

（4）法国和新西兰巨灾保险制度。法国在1982年通过 “自然灾害保险补偿制度”，保险标的非常广泛，涉及到生活方方面面，如家庭财产、建筑物及设备、农作物、车辆，商业保险公司承保巨灾保险后与法国中央再保险公司签订再保险合同，通过再保险合同转移和分散巨灾风险责任而巨灾再保险合同由政府提供担保，所以在法国巨灾保险制度中，中央再保险公司发挥着非常重要的作用。新西兰先后颁布法律并建立地震委员会，地震委员会由政府组织建立，投保人不需要缴纳昂贵保费，巨灾保险是强制投保，由商业保险公司承保，建立自然灾害基金，然后由政府担保，在国际再保险市场中进行分保，巨灾一旦发生造成损失，先由地震委员会支付一部分，再保险再承担一部分。

从以上几个国家的巨灾保险制度可以得出如下结论，国家相关法律支持和保障是该制度得以开展并取得成效的前提。实施模式有强制、自愿、自愿和强制相结合等模式。

2.国内做法。

（1）宁波模式。宁波市巨灾保险采用“政府推动、市场运作”模式，保险机构负责经办运营，市民政局负责牵头组织实施巨灾保险制度，协调各项政府政策及资金落实，督促协调开展巨灾保险承保、理赔及防灾防损，管理巨灾保险基金，同时兼市巨灾保险领导小组办公室日常工作。宁波市巨灾保险制度由公共巨灾保险、巨灾基金和商业巨灾保险三部分组成。市财政首年出资3800万元向人保财险宁波分公司购买总保额6亿元、涵盖宁波市行政区内所有人员的巨灾保险服务，保障范围包括台风、强热带风暴、龙卷风、暴雨、洪水、雷击等灾害及其引发的突发性滑坡、泥石流、水库溃坝、漏电和化工装置爆炸、泄漏等次生灾害造成的居民人身伤亡抚恤及家庭财产损失。每次灾害中，每人人身伤亡抚恤最高限额为10万元（伤残救助额度根据一至十级依次递减），家庭财产损失救助根据水位线标准最高每户赔付2000元，见义勇为人员再增加赔付10万元人身伤亡抚恤。同时，市财政首期注入500万元启动资金成立巨灾保险基金，主要承担政府巨灾保险赔付限额以上的赔付，广泛吸纳社会捐赠资金，形成一个全社会共同参与应对巨灾的公共平台。此外，居民还可自愿购买商业巨灾保险，以满足更高层次、个性化的巨灾保险需求。

（2）广东模式。广东省巨灾指数保险由政府作为投保人和被保险人，灾害发生后，直接由保险公司赔付给地方政府，再由政府统一安排救灾。保险赔付覆盖全部受灾地区，特别是没有保险意识或没有经济能力购买商业保险的企业和群众，防止因灾致贫、因灾返贫，有效提高受灾地区整体抗风险能力。在资金安排上，由省市两级财政配套出资，每个试点地市预算3000万元。保费在3000万元以内的，按照省级与地市3∶1的比例分担，超过3000万元的部分由地市承担；在采购方式上，省级通过公开招标方式，确定人保、平安、太保3家公司具有承保资格，试点地市从上述3家中标公司中自行选择1家保险机构或多家保险机构组成的共保体作为承保公司；保险方案上，按照“一市一方案”原则，由试点地市政府根据当地自然条件、人口数量、财产规模、财政责任等情况，从台风、洪涝（强降雨）、地震三种灾因中选择1—3种，然后由保险公司量身定制个性化的保险方案。2016年，广东省韶关、湛江、梅州、清远、河源、汕尾、阳江、茂名、云浮、汕头10个地市成为巨灾保险的试点市，项目总保额达到23.47亿元。

此外，国内还有黑龙江省的农业财政巨灾指数保险模式。

二、黑龙江省试点基本情况

（一）巨灾保险开展的背景。党中央、国务院高度重视巨灾保险制度建设工作。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“完善保险经济补偿机制，建立巨灾保险制度”，《国务院关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（国发〔2014〕29号）提出“建立巨灾保险制度”。黑龙江省自然灾害频发，对黑龙江省农业基础设施、农作物生产、农民生活造成严重影响。巨灾保险突破传统保险的救灾理念，通过财政资金撬动金融杠杆，提高政府灾害救助能力和财政管理水平，对自然灾害频发、财政资金紧张的农业大省意义尤为重大。2015年中央扶贫开发工作会议召开后，要求确保2020年所有贫困地区和贫困人口一道迈入小康社会。因灾致贫、返贫是黑龙江省扶贫工作难点，以贫困县为保险范围开展巨灾指数保险将助力扶贫工作开展。

（二）黑龙江省巨灾保险试点前期运行情况。黑龙江省财政厅会同省气象、水利、扶贫、民政、农委、保监等部门，从2015年12月开始，经过半年多的密切合作、共同努力，确定黑龙江省巨灾保险区域为28个贫困县，保险险种包括干旱指数、低温指数、降水过多指数、洪水淹没范围指数四种保险，保费1亿元，保障程度23.24亿元。保险期间内，当保险区域超过设定的干旱、低温、降水过多、流域洪水指标阈值后，保险人按保险合同约定，计算保险赔付金额，赔付到财政指定账户。2016年7月1日，经省委、省政府同意，黑龙江省财政厅与阳光农业相互保险公司（瑞再分保80%）签订了国内第一份农业财政巨灾指数保险合同，标志着黑龙江省正式开展巨灾保险试点。

黑龙江省的巨灾保险试点有四方面突出特征：一是保障区域较大。气象部门预测今年受超强厄尔尼诺现象影响，黑龙江省嫩江流域和松花江流域发生区域性灾害的可能性较大。试点区域包括全省28个贫困县，其中13个分布在松花江、嫩江流域沿岸。二是承保责任较全。承保责任包括干旱、低温、降水过多和洪水淹没4种，涵盖了投保区域常见农业灾害类型。三是区别设置赔付标准。干旱指数、低温指数、降水过多指数保险条款中，针对每个投保县市的不同灾害类型，分别设置了高、低两个赔付标准，高标准对应百年一遇灾害，低标准对应6年一遇灾害，在抵御巨灾风险的同时，也考虑保证一定的赔付额度。四是扶贫宗旨突出。自然灾害是导致返贫各种因素中最主要的因素，全国每年农村返贫人口70%是因自然灾害所致。黑龙江省是农业大省也是经济落后省份，全省28个贫困县主要分布在西部风沙盐碱干旱地区、东部低洼易涝区、松嫩两江沿岸洪涝区、北部低温冷害区，农业生产、农民生活、农业基础设施极易遭受自然灾害侵袭。试点密切围绕扶贫主题，符合黑龙江省扶贫工作实际。

考虑到试点过程中会发生很多不确定因素，我们坚持在保险合同中约定，如有必要调整条款，将通過增加批单形式进行调整。为了使巨灾保险更符合黑龙江省实际，7月份，黑龙江省财政厅会同有关省直部门经过深入研究，多次与“瑞再”、“阳光”协商，要求承保机构在6至8月夏季干旱、降水过多、低温保单基础上，增加了春季干旱（2017年5月1日至5月31日）、秋季降水过多（2016年9月1日至10月10日）、春季降水过多（2017年4月1日至5月31日）三个指数批单，进一步完善了保单内容。

（三）前期理赔情况。按照黑龙江省财政厅与阳光农业相互保险公司签订的《农业财政巨灾指数保险》合同赔付流程约定，由省气象服务中心向中国科学院遥感与数字地球研究所（以下简称遥感所）提供气象数据，遥感所依据省气象服务中心数据，基于保险合同约定，计算干旱、降水过多和低温灾害指标及各地保险赔付金额。11月末，2016年度夏季干旱及降水过多灾害、秋季降水过多灾害、低温灾害的赔付结果已经计算完毕，以上灾害共投保费6397.40万元，赔付7224.85万元，综合赔付率为112.9%。2017年春季干旱、春季降水过多投保保费1599.6万元，待2017年春季投保期结束后计算赔付金额。2016年洪水灾害投保保费2003万元。

三、试点过程中遇到的主要问题

（一）气象指数保险存在的问题。

1.保险期间设定不够合理。农作物不同生长关键期的气象条件对粮食产量、质量都会产生重大影响，黑龙江省巨灾保险期间设定未考虑主要农作物的关键生长期，目前夏季干旱保险期间为6—8月的指数，不符合农作物生长关键期所需气象指数条件要求。以拜泉县6、7、8三个月的降雨情况为例，该县6月份降雨量为144.1mm、7月份降雨量为33.9mm、8月份降雨量为91mm，7月份的降雨量为历史同期最低极值。而7月份正是各种农作物生长的主要时间，如果此时干旱必定造成严重灾害，即使后期降雨也会影响农作物生长并导致严重减产甚至绝产。单就此月份的降雨量来看，完全可以界定为严重旱灾，可如果把6、7、8三个月划分为一个时段来看，总体降雨量269mm又达不到理赔触发点，这就造成了真正受灾而又无法得到确认和理赔的现象发生。

2.触发点设定值偏高。目前保单中设定的触发点1为6年一遇灾害指标，但通过赴受干旱灾情严重的泰来县调研以及其他试点县反馈的情况发现，个别县（市）发生了超过20年一遇的旱灾，仍未达到触发点1，反映出触发点设定存在不合理性。依据省农委、扶贫、民政等业务部门提供的受灾数据以及相关保险公司提供的传统农业保险赔付情况看，甘南、泰来、巴彦、孙吴、海伦干旱灾情严重没有达到触发点。对此事，我们已经在与“瑞再”通过多次协商进行了解决。

3.赔付计算依据不够充分。干旱指数用降雨量和温度（蒸发量）来衡量，降雨量以县气象站数据为准，一般局地降雨并不一定覆盖全县，并且一个县只有一个气象站点为国际公认气象站点，提供出一组气象数据，出现气象站点数据代表性不强问题。

4.县市阈值设定不均衡或相关性不强。以黑龙江省龙江、泰来、甘南三个县为例，三个县地处黑龙江省西部，地理位置接壤或相邻，根据省直相关部门提供的灾情数据，三个县今年的旱灾都比较严重，但只有龙江县达到了干旱指数触发点，并且赔付额1083.39万元，赔付率达到491%，而泰来、甘南旱灾相对集中连片，却未达到触发点。

（二）洪水指数保险存在的问题。

1.保险期间设定不合理。黑龙江省降水季节性很强，多集中在6至9月，其他时段没有发生流域性洪水的可能性，而巨灾保险保单中保险期间自2016年6月1日至2017年5月31日止，保险期间过长，一些时段应予剔除。

2.保险范围需要进一步明确。目前洪水指数保险投保的范围是松花江、嫩江干流洪水淹没的农田，投保的拜泉县、克东县、克山县、依安县、桦南县所属的齐齐哈尔市、佳木斯市虽在嫩江、松花江流域，但此5县并不与松嫩干流接壤，受干流洪水影响很小或没有。

3.理赔触发点过大。瑞再公司委托的计算部门核算出的试点县市耕地面积为15489个点，是基于全部耕地面积，经省水利勘测设计院与洪水底图比对，很多耕地并不位于洪水淹没区，理赔触发点设置过大。

4.洪水指数保险投保保费过高。干流流域性洪水是防汛的重点，防洪工程标准明显高于支流和中小河流。自2015年开始，黑龙江省投入巨资进行三江干流治理，目前工程建设已基本完成，松、嫩、黑三大江设计防洪标准均在20年一遇以上，重点堤段防洪标准为50年或100年一遇。考虑到堤防超高的因素，通过抢险实际均可防御50年至100年一遇洪水。汛期堤防溃决属小概率事件，相对其他3项灾害是最不易发生的，而在4项巨灾指数保险中，洪水淹没保险费率较高，不够合理。

四、有关意见和建议

（一）气象指数保险方面。

1.以主要农作物的关键生长期设定保险投保期间。以玉米为例，关键生长期主要包括：播种期、出苗期、拔节期、抽雄期、孕穗期、成熟期等，目前，黑龙江省财政厅正在会同省农委、气象局对各试点县关键生长期选择确定和指标阈值进行计算确定。

2.调低触发指标。考虑到黑龙江省投保的巨灾保险兼具扶贫性质，属于黑龙江省扶贫项目之一，并且触发点较高，经与“瑞再”多次协商，拟调低并合理设定调整触发点，将触发点1、触发点2和全赔点由6年一遇、40年一遇、100年一遇分别调整为3年一遇、20年一遇、40年一遇。

3.合理分配并调整保险期间内的指数。以干旱指数为例，在保险期间内，修正干旱指数时要考虑降雨量在6—8月份的分布情况，把降水量异常偏多中和降水量偏少的因素考虑进去。研究增加阶段性干旱指标、短期集中降水、短时强降水指标、生长关键期阶段性低温指标。

4.根据试点县实际设定四种灾害投保保费分配比例。目前黑龙江省西部多以旱灾为主，东部多以涝灾为主，拟根据各试点县实际情况，按所在地域的气象特点确定投保保险品种，比如部分干旱地区试点县可以考虑降低降水过多投保保费，反之亦然。

5.加密气象观测站。经与“瑞再”协商，拟在试点县采用多个乡镇气象观测数据，按一定权数比重，降低每个站点的控制面积，并设定国家气象观测站和区域自动站资料在指数计算中的权重比例，以最大限度地保证观测数据的准确性。

6.重新设定计算理赔指数期间。考虑到按日计算操作复杂，建议用5日（侯）平均资料计算理赔指数。

（二）洪水指数保险。

1.调整洪水淹没范围内耕地面积指标。目前保险范围包括的不在洪水淹没范围内耕地，不构成保险利益，将予剔除。

2.调整已交保费的投保期间。由于5个县不在干流洪水区域，按照权利与义务相等的原则，建议保险人将今年的保险费扣除合理的各项保险业务费用和利润外，返还或顺延为下年度保费。

3.降低保险费率。应结合黑龙江省的降雨、水文條件，分析不同几率洪水的洪涝灾害情况，综合考虑防洪工程建设和政府采取的抗洪抢险措施，在做好洪涝灾害风险评价基础上，进一步核算确定保险费率，调低目前6.16%的洪水保险费率。

4.调整保险期限。将原来2016年6月1日至2017年5月31日的保险期间调整为6—9月。

（三）其他方面。

1.成立巨灾保险工作组，加强组织领导。成立由省财政厅厅长出任组长，省扶贫办、防汛抗旱办、气象局、农委、农科院、保监局、阳光保险公司等单位为成员的工作组，加强组织领导和工作沟通。

2.确定工作人员，建立工作机制。由相关单位抽调业务骨干，固定工作人员，以确保工作连续性，使黑龙江省巨灾保险制度得到持续深入研究。

3.尽快修订完善保险方案，重新计算理赔金额。修订的保险方案及重新计算的理赔金额确定后，由工作组审查，最大程度发挥试点效果。

（作者单位：黑龙江省财政厅国际金融处）

责任编辑：凌玉