我国公证制度发展状况及模式特点

王劲松

回顾历史，新中国的公证制度从无到有，走过了一段曲折的发展历程。1956年初，司法部在参照苏联模式的基础上结合我国实际，经国务院批准在各地设立公证处。1959年司法部被撤销，公证工作划归人民法院管理。这一时期，除迫于国際惯例办理少量涉外公证外，其他公证业务基本处于停滞状态。“文革”期间，公证工作被取消。1979年，随着国家经济建设与法制建设的双重需要，司法部重建后，即着手公证制度的恢复与完善。1980年3月，司法部发出《关于公证处设置和管理体制问题的通知》，规定在直辖市、省辖市、县设立公证处，代表国家办理公证业务。1982年国务院制定了新中国第一部公证行政法规——《中华人民共和国公证暂行条例》之后，《民事诉讼法》、《继承法》等法律、法规和司法解释对公证的职能、业务领域、法律效力等相继做出了规定。1993年以后，司法部根据党的十四届三中全会关于建立社会主义市场经济体制决议的要求，着手启动公证体制改革。2000年7月国务院批准司法部《关于深化公证工作改革的方案》，进一步明确了公证改革的目标和任务。1993年公证体制改革之前，公证机构的性质一直是国家行政机关，公证机构定位于这种性质是与当时高度集中的计划经济体制相适应的。随着我国的政治体制和经济体制改革的进行，公证机构性质的重新定位也在所难免，它必须与新的政治体制和经济体制模式相适应。十四届三中全会后公证机构从司法行政机关剥离，而公证性质的双重性以及我国政治经济和文化传统等方面的特殊性，使我国的公证体制改革步履维艰，公证机构体制模式呈现多样性特征。

我国现行公证机构的状况如下：目前在全国已建立3000多家公证处中，行政体制的有1600多家；事业单位的有l400多家；在近19000名公证人员中，属于行政编制的有近6500人；事业编制的有7000人；其他身份的5000多人。就组织性质而言，在公证体制中不同性质的机构与不同编制人员的并存现象构成我国目前公证机制一大特色。就机构情况而言，行政性质的公证处属于国家行政机关系列，其在编公证人员属于国家公务员，机构运行成本全部来源于国家（地方）财政拨款，其公证收入（应当）全部上交国家财政，其也不能独立承担公证关系中的民事法律责任。同时，这类性质的部分公证处还有事业编制和其他身份的工作人员存在。事业性质的公证处属于国有事业单位，其机构和人员编制均纳入国家编制管理体制之中，其运行成本全部或者部分来自国家（地方）财政拨款，其公证项目收入按规定交纳税收后，弥补国家（地方）财政拨款不足部分，同时它也应当独立承担民事法律责任。现实中还存在一种自收自支的事业法人公证处，它们的运行成本全部来源于业务收费，这类公证处中往往拥有相当数量的其他身份的工作人员。

这三种不同的公证机构都体现为如下方面的同一：一是收费项目的标准基本同一，其中只是在不同地域。二是承担责任方式基本同一，依全国统一的公证保险基金制度承担部分民事责任；三是执业范围的确定标准基本相同。这种不同性质公证机构在公证实务问题的制度安排基本趋同的状况就必然导致如下问题的出现：

首先，对公证利益追求的目的存在不同，自收自支的事业法人公证处在这种三体制并存的局面中必然成为经济利益最大化的追逐者；在公证执业范围相对固定、公证案源相对确定的情形下，由于不同公证机构所获得的公证运行成本来源不同，在相同的收费标准下，自收自支的公证处必须面临远远大于国家全额拨款的公证处的经济压力，导致以低于国家（地方）标准收取公证费为代表的不正当竞争方式盛行，而低廉的收费又可能导致公证质量低劣，公证处偏离公证立场而沦为专为满足公证当事人要求的服务机构，导致公证的公共利益特征的严重丧失。

其次，是公证机构独立行使职能，独立承担民事责任方面出现差异。事业法人公证机构基本能符合立法这一要求，但行政体制的公证机构由于人员、经费全部来源于国家（地方）财政拨款，它一方面无法独立承担民事责任，另一方面它与主管的司法行政机关存在着非常强烈的依附关系，因而它也无法独立行使公证职能。

如果按照《公证法》明确“不以营利为目的，独立行使职能，独立承担民事责任”的规范的证明机构，所定位的公证机构来推动现行公证机构的改革，则全国近半的公证机构将被脱钩改制为自收自支的事业法人。而由于这近半的公证机构所在中西部地区本身就存在公证业务不发达的问题，相当数量的公证机构在失去国家（地方）的人员和财政支持后将在改制过程中无法存在下去；如果为了实现公证机构性质的统一而把自收自支性质的公证机构改革成行政体制的公证机构，尽管这可能解决公证机构存在的“营利”问题，但却又使其丧失了公证机构“两独立”的性质和价值。

在这样的现实下，公证机构改革的推行必然要以积极稳妥、循序渐进为原则，根据目前公证行业的实际状况探索解决改革中出现的新情况新问题、积累总结经验，加强现行公证机构运行管理显得尤为迫切。

参考文献：

[1]刘瑶.浅议我国公证的模式选择和制度完善[J].湖北函授大学学报，2009，22（2）.

[2]陈令华，李蔚国.论我国公证制度的改革与发展[J].学术探索，2003（8）.