雄安新区的关键是制度创新

李稻葵

雄安新区不应当成为深圳或浦东第二，希望其变为GDP超万亿大型城市的想法不切合实际。雄安新区应该立足于“新”，在经济发展、社会治理、生态文明等制度创新上成为标杆，通过建立政府管理与市场机制紧密结合的土地管理办法，新型国有股权管理模式，便利智能的公共交通系统，密切联系基层的公共治理结构，相对均衡的教育资源配置，严格的自然资源管理体制，进行一些超前、可推广的制度性创新探索。

近来，雄安新区成立的消息，引发了社会各界的议论和分析。有一部分观点认为，雄安新区将成为21世纪中国经济增长的亮点，其地位类似于深圳和浦东。这种把雄安和深圳、浦东进行简单比较的观点，恐怕并不符合实际，因为雄安的自然地理条件远不如深圳和浦东，它不靠江、不临海，没有出海口，周边也缺少具有深厚市场经济底蕴的经济中心。因此，希望雄安新区变为GDP超万亿、经济规模与大型城市相媲美的新型城市的想法，恐怕是不切合实际的。

那么，雄安新区的建立可以在哪些方面带来长久性、全局性的影响力呢？笔者认为，雄安新区应该成为21世纪中国现代化制度探索的一个重要里程碑。具体来说，其在经济发展、社会治理、生态文明建设的制度探索方面，具有标杆性的创新意义。

经济体制

经过近40年的发展，中国市场经济体制已经开始定型，出现了一些在全球范围内值得回顾总结的创新点。但不可否认，中国经济现有的很多制度还必须持续地改革、不断地创新。

首先，在土地管理方面，现有体制过分依赖市场化的土地出让机制，这使得各个地方政府过于依赖土地出让的收入。由于中国地方政府领导人的任期远比中央政府来得短暂，所以，土地财政的直接后果是地方政府出现短期行为，寅吃卯粮现象非常严重。

同时，土地财政推高了以市场机制为主导的房地产价格，带来了一系列社会恶果。为此，雄安应该探索一种由政府管理与市场机制紧密结合的土地管理办法，比如说，可以探索一个三级土地和房地产管理模式。第一，政府可以长期持有相当一批房地产物业，通过出租的方式提供给在雄安长期生活就业的居民。第二，政府也可以建造一批“小产权”房，按照市场定价的原则卖给在雄安长期工作的人群，类似于像斯坦福大学给自己教授建造的住房。这种住房只能限于在本地工作的人员内部流转。第三，雄安的另一部分物业也可以完全面对市场开放，但其前提也是提供給具有雄安长期居住证的人员。通过这三种方式，让土地的使用能够长期支持本地的经济发展，避免房地产沦为投资和投机的工具，也为地方财政提供长期的财源。

在公共财政方面，雄安应该仔细研究香港和新加坡的模式，那就是主要的财政收入应该还是来自于企业的纳税，而个人所得税则作为低税率但覆盖面比较广的税种。这样就能使得雄安的地方财政与本地经济发展能够密切联系，让地方政府更加积极主动地扶持本地企业的发展，也使得那些以工资收入为主的中产阶层不至于背负上沉重的个税负担，同时也使得个人所得税变得较为简单而可操作，避免西方发达国家那种以个人所得税为主的模式。事实证明，发达国家这种个人所得税加房地产税为主的地方财政模式并不成功，因为这使得地方政府与企业的关系相对松散，而且个人所得税也变得极其复杂，让个人所得税体制变成了要给各方政治势力讨价还价和游说的对象，这是美国式公共财政的悲剧。

在经济发展方面，雄安也应该积极探索，比如，政府长期持有一部分地方企业非控股的股权，但不是直接控股这些企业。这就相当于新加坡的淡马锡模式，那就是政府控制一部分企业的股权，以此加强政府与企业的联系，也为地方政府的发展提供坚实的财政基础，但是政府并不干预企业的运行。

社会治理

在社会治理方面，特别值得雄安进行大力的创新。在交通管理方面，公共交通应该成为雄安新区内的交通主体。特别需要强调的是，不同的公共交通方式之间需要进行快速、便利、无缝的接驳，比如，从高铁到地铁到公交车以及公交车站旁边的共享单车，形成一条龙公共交通服务。在私人轿车的管理方面，完全应该采取收取拥堵费的方式，引导居民可以拥有车但是少用车，让真正需要用车的居民能够买得起车且真正需要时也用得起车。雄安新区应该成为交通新区，有专门的智能交通的收费和引导方式。雄安应该向汽车限购、限行说不。

在公共治理方面，尤其要探索建立基层政府（如街道）与居民直接沟通的渠道，应该定期召开面向本地居民的公共政策讨论会、听证会，把很多重大公共事务交由居民来表决，部分基层官员岗位可以尝试差额选举；基层性的税收，例如物业税乃至个人所得税，可以交由基层政府管理使用。新区的教育经费应该由新区统一安排，新区内部各个学区之间的教育资源应该相对平衡，避免学区教育质量苦乐不均的情况。

生态文明制度

在生态文明建设方面，新区也应该成为全国的标杆。雄安新区的自然条件并不好，大气污染扩散能力不强，水资源相对短缺，这将逼迫着雄安新区在自然资源的管理方面建立一套严格的体制。为此，应该由政府设计和引导，建立一套市场机制来合理配置稀缺的自然资源。例如水资源和排污权由市场定价，但是政府要发挥维护市场的作用，严厉打击偷排污水、偷采地下水等违法行为。自然资源的定价按照市场规则，新区内的水价很可能会远比周边地区高，而这只是充分反映雄安新区水资源短缺的客观情况，而不应该引发特别的争议。

总之，雄安新区如果能够在经济发展、社会治理以及生态文明制度上进行一些超前的、可推广的制度性创新探索，其将成为国家新一轮现代化制度创新的标杆，从而实质性地加快国家整体现代化进程。

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