关于带“基金池”的现收现付养老保险筹资模式的探讨

当前，养老保险制度的改革已经成为社会的焦点难题。养老保险制度的改革方向是明确的，就是实现最大程度的公平性和可持续性。但是，如何实现这一目标呢？纵观世界各国的实践经验，主要是从变量参数、支柱体系和筹资模式三种路径进行的，其中最基础、最关键的内容是实现养老保险筹资模式的突破。最早建立的是现收现付筹资模式，后来在人口老龄化的冲击下，似乎有被完全积累筹资模式取代的趋势，但由于后者也存在因通胀贬值、特别是有巨额转轨成本的重压，于是部分积累筹资模式就应运而生了。在同属于部分积累制的名义账户筹资模式被证明不符合中国国情，现行的统账结合筹资模式又已被20多年的实践证明无法维持之后，本文在认真梳理古今中外相关理论研究和实践探索基础上，沿着部分积累制方向，提出构建一种带“基金池”的现收现付养老保险筹资模式（以下简称“新模式”）。

一、指导原则与管理体制

（一）指导原则

第一，基本养老保险筹资模式是国家养老保险制度的关键支柱，必须建设维护好。该模式必须以缴费收入及其自身产生的投资收益为主要资金来源，必须能够实现自我良性循环。

第二，基本养老保险筹资模式是收入关联型制度，其基本作用是保障参保人在退休后能过上体面的生活，而不是收入再分配。因此，通过该制度只向那些在劳动年限内缴费的人给予待遇，凡缴费15年以上且达到法定退休年龄的参保人均享有领取该项养老金的权利。收入再分配作用主要通过非缴费型养老保险制度来体现，如城镇居民养老保险、新型农村养老保险以及作为零支柱的社会救助予以体现。

第三，基本养老保险筹资问题的解决办法应当有助于代际公平和代内公平。

第四，基本养老保险筹资必须是后代们负担得起且具有可持续性的。这要求有更充足的资金，并且规定的缴费率保持在一个适当的水平。

第五，有必要设立一个基本养老保险基金池，由中央和各省市区政府共同管理和运作基本养老保险基金，同时负有监督职责，必须为参保者提供恰当的信息，使他们自己就能判断该基金的完整性和安全性是否收到保护。

第六，基本养老保险基金必须从参保者的最佳利益出发进行投资，并维持投资收益与风险之间的合理平衡。此外，必须建立可以保证完善的基金管理的治理结构。

（二）管理体制

中央和各省市区政府共同设立和管理基本养老保险基金，对该基金实行“省级核算管理，中央集中投资运营”原则。也就是说，在省级统筹基础上，各省（市区）在保留若干个月（如3个月）的备付金以后，剩余的资金全部纳入一个基金池，由中央级的专门机构统一投资运营。基金池中的资金仍属于各省政府（代表本统筹区域的参保人），但如果需要从基金池往外调用时，需按事先协商好的程序办理。各省都设基本养老保险基金理事会，但不享有投资经营权，只有中央级的专门机构享有投资经营权。国家对中央级的专门机构不要过多干预而只监管稳态筹资政策及基金投资。

上述养老保险基金管理体制可用“31+1”概括。“31”为我国大陆目前划分的31个省市区，每个省市区均设基本养老保险基金理事会，负责本行政辖区社会统筹账户的核算和管理；“1”是组建一个中央级专门机构（例如，名称可叫“全国基本养老保险基金理事会”），具体负责处理与省级理事会的资金往来，以及全国性的政策制定与协调，同时负责基“基金池”的委托投资运营。

二、新筹资模式及运行机制的设计

（一）新筹资模式

1.保留统筹账户。将原有的统账结合模式予以改造，保留社会统筹账户，将个人账户并入补充养老保险（企业年金、职业年金），成为补充养老保险的一部分。为了避免引起社会的震动，可以从企业上缴的20%中拿出4%为职工建立补充养老保险，而原来个人上缴的8%中，4%交纳基本养老保险，另4%上缴补充养老保险，这样总数上仍然是企业上缴20%、个人上缴8%。粗看起来似乎与原来的统账结合筹资模式缴费率变化不大，但本质上理顺了关系，名实相符了。过去虽然名义上28%都属于基本养老保险，其实有8%在个人账户中，而个人账户中资金的所有权归个人，统筹账户是不能随意拿走的。

所谓带“基金池”的现收现付筹资模式，就是将当期归集的缴费收支结余放入一个具有一定规模的基金池，统一投资运营。其核心思想是：将单位缴费和个人缴费统统划入社会统筹账户，作为养老保险全部账户资产历年滚存。对这部分账户资产按“适度集中”原则交由省级统筹核算管理，并在此基础上，实行全国的统一投资运营。

2.设立一个基金池。基金池初始资金的筹集，第一个来源是历年社会归集的养老保险滚存结余，据统计，截至2015年底，总量是3.5万亿元；第二个来源是全国社保基金理事会投资管理的资金，据统计，截至2015年底，总量是2万亿元；第三个来源可通过几十年来積累的国有资产划转。假设我们经过两年多的筹备，到2020时将基金池规模积累到8万亿，那么新模式就可以正式启动试点了。

（二）运行机制

1.以省级统筹为核算和基础。采取从基金征缴到待遇发放的“五统一”模式，实现由国家按月发放待遇的终身养老金制度设计。“省级统筹，一步到位”是新模式启动的前提。

2.基金池交由中央级专门机构集中投资运营。我国基本养老保险基金投资运营模式则可以概括为“1+2”，其中的“1”为1个中央级受托机构，“2”为两家养老保险基金投资运营公司，即中央级的基本养老保险的专门机构加上2家实际投资运营的公司。进一步的建议是：将目前的全国社保基金理事会分为两部分，一部分组建中央级受托机构，另一部分改建为一家投资运营养老保险基金的公司。而另一家投资运营养老保险基金的公司，则由中投主权基金公司划出一部分业务骨干重新组建而成。

由上述的“31+1”基金管理体系，加上“1+2”投资运营体系，我国的养老保险基金整体上的管理和投资运营体系就可以概括为“31+1+2”体系了。对此，有待于更为全面深入的研究。

三、新筹资模式与现行模式的比较

根据2010年“第六次人口普查”数据、统计局2015年1%抽样数据、联合国人口司发布的数据以及秦中春（2014）的研究，选择队列要素预测方法，采用通用人口预测软件PADIS-INT进行多情景预测；死亡模式采用寇尔-德曼模型生命表的“西区模式”；生育率参考人口与发展研究中心的中生育率水平的方案。根据上述指导原则和数据来源，本文模拟设计了两个方案：方案一为按照原有制度规定，基本养老保险缴费率为28%，其中统筹账户由企业按20%的缴费率、个人账户由个人按8%的缴费率进行缴费。方案二为建立养老保险基金池，同时基本养老保险缴费设定为20%，其中统筹账户由企业按16%的缴费率、个人按4%的缴费率进行缴费，均计入社会统筹账户。基金池的初始规模为8万亿元，年平均收益率5.5%（全国社保基金建立15年以来的年平均收益率为8.82%）。分別基于方案一和方案二的设定条件，对基本养老保险未来收入、支出和结余情况进行测算，其结果如下：

方案一：现行筹资模式下精算模型的测算（如图1）

方案二：新筹资模式下精算模型的测算（如图2）

从图1、图2可见，在方案二下，我国城镇企业职工基本养老保险基金收入在2035年前缴费收入大于支出，养老基金各年略有结余，且结余的规模呈递减趋势。2040年及以后各年，城镇企业职工基本养老保险基金支出大于收入，且收支缺口的规模不断扩大，在2060年左右达到峰值，以后各年趋于平稳。加入社保基金池后，社保基金池的资金规模在2020年至2040年以相对平稳的增长扩张。在2040年至2060年，由于基本养老保险基金支出大于收入，产生负的现金流，基金池的资金规模增长率降低。由于基金池投资运营收益增加的影响，虽然基本养老保险基金支出大于收入，但在2065年及以后，基金池仍能以较高的增长率扩张。那时候需要讨论的是如何进一步下调缴费率或缩减基金池规模。

（作者单位为中国社会科学院研究生院）

参考文献

[1] 焦津强.中外养老保险筹资模式比较[J].中国社会保障，2015（6）.

[2] 秦中春.新养老金经济学[M].清华大学出版社，2014.

[3] 米海杰.养老金支付缺口模型与应用研究[M].中国言实出版社，2015.

[4] 吴国玖.基于公共财政视角的社会养老保险收支模式研究[M].中国矿业大学出版社，2012.