防范国有资产流失的法律思考

关键词：国有资产；流失；法律思考

中图分类号：D922.291文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0185-02

作者简介：贾玲玲（1986-），女，汉族，河北石家庄人，河北经贸大学法学院，法律硕士在读，就职于河北省高级人民法院，研究方向：民商法。

由于我国国有企业自身的特殊性，国有产权交易也有其自身的特性，其呈现出的复杂性、广泛性是其他国家所没有的，再加上法律对该问题没有明确规定，造成国有资产在产权交易过程中的惊人流失。正因为如此，出台相关法律进行国有产权保护就显得尤为紧迫。为了切实解决国有资产保护问题，国家颁布了《企业国有资产法》，该法的出台对规范国有产权交易秩序、设立明确全面的监管办法，奠定了坚实的法律基础，填补了国资立法的空白，对今后国企改制、国有资产的整合以及整个国有经济的战略调整都具有积极意义。本文从明确履行出资人职能，实行管理权和经营权分离、对利益关联方的规定、资产评估机构规定、建立国有资产监督机制、建立国有资产管理权力监督机制、建立法律追究机制等方面分别论述。

一、明确履行出资人资格的机构，实行国家管理权和企业经营权分离

首先，明确了国资委的地位，即具有国有企业出资人资格。依据《企业国有资产法》第十一条之规定，由国务院国有资产监督管理机构和地方人民政府按照国务院的规定设立的国有资产监督管理机构履行出资人的职能，即实行股东权利，因此该法明确规定了国资委“除依法履行出资人职责外，不得干预企业的经营活动”，同时法律还规定国资委可以委派股东代表参加股东大会和股东会议，并将具体情况和结果报告给国资委，这样国资委就可以对国有企业产权情况有一个清晰的了解，其在制定改制方案时也更加客观公正。

其次，对于国家出资设立企业明确了企业经营权属于国有企业本身所有，实行国家管理权和企业经营权分离。这样企业经营权就以法律的形式明确下来，保障了今后国有企业的自主经营，有利于国有企业迅速准确地抓住市场，不仅保护了国有资产的安全和价值，还提升了国有企业的竞争实力。

二、对交易关联方的主体地位以及交易过程进行明确的法律规定

由于以前没有法律对关联方的主体进行明确规定，在产权交易过程中出现了很多实际购买者是该国有企业高管本人或者其亲戚等相关人员，而表面上则有另外的人代替竞买。本法为了杜绝这种现象，明确规定了关联方的具体范围，更方便了司法实务的操作性。

针对实际交易中存在的国有企业与交易关联方暗中恶意进行串通，无偿或者以不公平的交易价格成交，造成国有资产流失的问题，本法还做出了“国有独资企业、国有独资公司、国有资本控股公司不得无偿向关联方提供资金、商品、服务或者其他资产，不得以不公平的价格与关联方进行交易”的规定，切断了国有公司和其关联方的私下交易。同时，在产权交易过程中，国有企业还往往假借财产权让、借款、为对方提供担保等为名义，实际将国有资产转移为个人资产。因此，本法规定了国有独资公司、国有独资企业今后再实行这种行为时，必须经过国资委的同意，同时还要经过本公司或者企业的股东权利大会或者股东大会的同意，而与关联方有利益关系的董事还不能行使表决权，从而防范了“内部人控制”的局面，从根本上杜绝了通过产权交易过程造成国有资产流失的途径。

三、对资产评估机构的资格、评估事项进行法律规定

由于资产评估机构是保护国有资产的第一道盾牌，因此对其相关的法律规定尤为关键。

首先，《企业国有资产法》明确规定了要委托依法設立的符合条件的资产评估机构，并对评估事项也有了严格规定，从而解决了以前资产评估市场该评估的不进行评估，不该评估的反而浪费了不少物力财力的现象。

第二，本法还规定资产评估机构应当对其作出的评估报告负责。这一点可以从根本上解决由于资产评估机构不规范而造成的国有资产流失问题。由于资产评估机构今后要担负法律责任，其今后的评估工作势必不敢像以前那样随便，更不会冒着承担法律责任的危险与国有企业进行串通。

但是同时也应该看到，该法中没有明确规定出资产评估机构的具体条件，而且也只是笼统地概括出评估项目和评估准则，没有建立相应的行政和法律监督体制，这样就很容易使该项规定形成一纸空文，达不到预期的实际效果，这一点应该在随后的立法中加以补充。

四、建立健全完善的国有资产监督机制

在国有产权交易的各个环节中，都离不开国有资产监督机制，仅仅寄托国有企业通过内部自律而防止国有资产流失是很难实现的，必须依靠外部强有力的监督机制进行制约。《企业国有资产法》从行政机关监督、审计监督、社会监督以及个人监督四种监督渠道，均设立了监督机制，并实现监督之间的监督。

（一）行政机关监督。《企业国有资产法》规定了双层行政机关监管。一层是通过各级人大常委会实施的监管，主要对本级人民政府履行出资人职责的情况和国有资产监督管理情况的专项工作报告进行监督；另一层是通过国务院和地方人民政府实行的监管，主要对其授权履行出资人职责的机构履行职责的情况进行监督。通过双层监督体系，可以有效监督国资委在产权交易过程中的行为。

（二）审计监督。该法通过明确审计部门参加监管职能，对国有资本经营预算的执行情况和属于审计监督对象的国家出资企业进行审计监督，从而把控整个国有资产交易的安全性，从而防止国有资产流失。

（三）社会监督。该法明确规定了社会监督，各级政府必须将国有资产交易状况和监管工作必须向社会公布，从而保证了社会公众的知情权，有利于监督国有产权的交易情况，从而防止国有资产流失。

（四）个人监督。虽然上述监督措施已经基本保障了国有资产交易的安全性，但难免有可能有疏忽的地方，国有资产涉及到国家的每一个公民，其都有义务保护好国有资产，故而该法也但鼓励个人通过举报、监督等方式，一旦掌握确实证据，可以向当地政府部门进行举报。这样就在整个社会中形成了监督机制，使得企图侵占国有资产的行为无所藏匿。

五、建立约束国有资产管理者权力的制约机制

首先，对国有企业高管的任免进行法律规定。法律规定国有企业的高管必须经过国资委的任免，同时由职工代表的董事、监事必须由职工民主选择产生，否则国资委有权撤免。同时建立国家出资企业管理者经营业绩考核制度，对企业管理者进行年度和任期考核。这样，保证了国有企业高管选任的透明度，同时还能保证企业管理者经营业务的有效性。

其次，限制了国有企业高管的部分权力。在国有企业外部，除经过国资委的同意，国有独资企业、国有独资公司的董事、高级管理人员不得在其他企业兼职，其他国有控股公司的高管也要经过股东会、股东大会的同意，否则不能在其他经营同类业务的企业中兼职；在国有企业内部，国有独资公司的董事长未经国资委的同意，不得兼任经理，国有资本控股公司的董事长未经股东会、股东大会的同意，也不得兼任经理，以及董事、高管都不得兼任坚事。目的就是限制国有资产管理者的权力无限膨胀，避免公司内部的监事形同虚设，切实发挥监管的职能，最终达到保护国有资产的目的。

六、建立明确的法律责任追究机制

《企业国有资产法》对法律责任追究机制进行了详细的划分。首先，对国资委、国有企业的高管以及资产评估、审计机构的何种违法行为应当接受处分都做出了明确的规定，其中，对国有企业的高管违反本法规定，可以免职，对于因贪污、受贿等经济犯罪而接受处罚的人员，终身不得再担任国有企业的高管，而资产评估机构以及审计机构的弄虚作假行为应当追究相应的法律责任，构成犯罪的，也要追究相应的刑事责任。

通过上述对《企业国有资产法》详细法律规定的分析可以看出，国家对保护国有资产的坚定决心，彰显了国家保卫人民利益的态度，为今后国有资产发挥最优效能打下了坚实的法律基础。