雄安新区规划的纵向思考

彭世辰

党中央和国务院决定设立雄安新区，是实现创新发展的奇招，也是在我国经济“L”型增长的背景之下提升发展质量和效益的样板，更是供给侧结构性改革的试验田和集中地。要充分认识雄安新区的意义和价值，必须站在更加宏大的背景之下进行观察，才有可能得出较为客观的认识。

一、建设雄安新区的意义

深圳特区是1978年中国改革开放以后国家设立的对外开放的重要窗口和门户城市，是中国从闭关锁国走向世界的重要起点，其成立本身是有划时代意义的。

随着中国开放程度的不断加深和经济体制由市场经济向中国特色的社会主义市场经济转轨的关键期，国家设立了上海浦东新区，不仅推进了中国社会主义市场经济体制的建立，也弥补了之前深圳特区对外辐射大多限于中国华南地区的“不足”，进一步地推动了中国经济融入全球化的进程，对中国经济来说，设立浦东新区的意义也是划时代的。

之后虽然又设置了十多个新区，但这些的新区发展模式都是以促进地区经济增长为主，都在进行“量”的积累，而现在设立的雄安新区是属于具有开创意义的“质”的变化，原因有三。

其一，在经济增长进入新常态的背景下，如何寻求经济的创新驱动发展，希望雄安新区能够在这方面闯出一条新路子。

其二，中国在快速的城镇化和工业化过程中，出现了在部分人口经济高度密集的地区的大城市病，特别是人口和经济功能过度集中的北京，大城市病问题已经非常突出。中央希望通过建设雄安新区这样的模式来探索一条化解此类大城市病的新路。即通过在更大的区域来优化配置人口和经济活动以及城市的各种功能，形成多中心、网络化的发展模式。从这一点看，雄安新区是有全国意义的。

其三，我国在新时期的三大区域发展战略，即一带一路、京津冀协同发展和长江经济带建设。其中，京津冀协同发展就是以疏解北京的非首都功能，解决大城市病问题为基本出发点，从雄安新区的核心职能来看，雄安新区是落实国家重大区域发展战略的重大举措。

二、如何认识“千年大计”

河北省委书记赵克志在接受新华社记者专访时指出，雄安新区地处京津保腹地，与北京、天津距离适中，区位优势明显，交通便捷通畅，生态环境优良，资源环境承载能力较强，现有开发程度较低，发展空间充裕，具备高起点高标准开发建设的基本条件，是集中承接北京非首都功能疏解的首选之地。党中央决定在这里规划建设新区，是深思熟虑、完全正确的。

赵克志指出，规划建设雄安新区，有利于集中疏解北京非首都功能，与北京城市副中心共同形成北京新的两翼；有利于加快补齐区域发展短板，提升河北经济社会发展质量和水平，培育形成新的区域增长极；有利于调整优化京津冀城市布局和空间结构，对于探索人口经济密集地区优化开发新模式，打造全国创新驱动发展新引擎，加快构建京津冀世界级城市群，具有重大现实意义和深远历史意义。

京津冀协同发展专家委员会副组长邬贺铨院士2017年4月5日接受《人民日报》专访时指出，中央提出千年大计，不是说建完以后一千年不用重建，而是说我们必须有对子孙后代负责任的态度。“世界眼光，国际标准，中国特色，高点定位”，这是达到一千年的意思。

另外，这是表达中央推行这个战略的决心和定力。对雄安新区的建设，中央规划了起步区、中期、远期，按照目前京津冀协同发展的规划，远期一般是指2030年。实际上回顾深圳特区和浦东新区，已经远远超过了十多年，所以雄安新区的建设到2030年能够看到影响和规模，但是不会停止在2030年，会继续发展。

三、雄安新区的定位和职能

对于雄安新区的定位和职能，赵克志认为，理解雄安新区的定位和职能，需要放在京津冀协同发展重大国家战略的大局中来把握。他说，雄安新区不同于一般意义上的新区，其定位首先是疏解北京非首都功能集中承载地，有效吸引北京人口和非首都功能疏解转移。其次是贯彻落实新发展理念的创新发展示范区，坚持“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”，建设绿色低碳、信息智能、宜居宜业，具有较强竞争力和影响力，人与自然和谐共处的现代化城市。再次是体制机制创新的高地和高端高新产业集聚地，不是大搞房地产开发，更不是炒房淘金的地方。

四、新的发展模式

与浦东、深圳新区不同，雄安新区的意义来自于探索创新驱动的城市发展机制，突破城镇化过程中高度依赖土地、房价高企的弊病。有分析認为，雄安新区的发展模式，很有可能要改变之前的土地财政的发展模式。

此前中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁认为，土地财政的好处是快速积累原始资本，通过出售土地未来的增值，为城市公共服务的一次性投资融资，快速提高城市化水平。弊端是地价和房价房租挤压实体经济的投资回报率，企业投资和居民储蓄转化为资本形成的比例越来越低，实体经济的利润和投资越来越弱，因此从土地财政转到税收财政是必要的。可惜土地财政已经成为百姓的惯性思维，所以雄安新区的千年大计一出，百姓首先想到的是炒房。

而人力资本对于其经济的发展至关重要。成立新区的核心还是打破现有制度和模式对人力资本的桎梏，扫清实体经济发展的障碍。雄安新区的发展模式可能分三个方面：缓解房地产对实体经济的挤出、改变户籍制度对人力资本的扭曲配置、减轻企业税负压力。

雄安新区可能会跨越土地财政的发展阶段，成为房地产政策特区。雄安可能不需要新设户口，而是用居住证的方式市场化配置人力资源。在税收上，雄安新区如要跨过土地财政，给企业减负，前期税收减免和财政补贴可能会更大。首先是在税收分享上鼓励迁入；其次是对科技企业和中小创的税收优惠。雄安的未来规划是高新技术产业园区，从目前的一些文件来看，对科技企业会有企业所得税免除和租房优惠减免等政策。对于其他企业，会借鉴上海自贸区对符合条件的企业降低企业所得税率。对中小企业、初创企业会加大补贴。

五、如何认识习近平总书记提出的七项重点任务

习近平总书记提出的七项重点任务中，一是建设绿色智慧新城。建设绿色智慧新城作为第一条任务，表明中央对此高度重视。二是打造优美生态环境。中央这次规划雄安新区很大程度上是看中了白洋淀的水系资源，预计围绕着白洋淀周边的生态水城建设将会提速。三是发展高端高新产业。雄安新区预计将重点对接中关村和滨海新区的资源，引进一批制造业强企，特别是围绕软件信息、大数据、电子、航天制造等，以“北京设计、天津研发、河北生产”为主要版图，预计这项措施可能落地最快、见效最快。四是提供优质公共服务。疏解北京部分教育、医疗功能也是重要任务，中央可能采取“先易后难、循序渐进”的思路，首先疏解的应该是军队系统的附属服务功能，方式还是以建分校、建分院的方式为主。五是构建快捷高效交通网。可以看出中央希望建设一小时经济圈，基础设施投资政府主动性较强，通过财政、金融等政策配套，预计建设会提速。六是推进体制机制改革。在中央大力推动的同时，一方面可以借助新政手段，但更多也会依靠市场力量，如解决河北省经济发展中行政色彩较浓的问题。七是扩大全方位对外开放。雄安可能借此以后成为河北对外开放的内陆型窗口。

六、雄安新区建设的创新价值

雄安新城从理论上给京津冀乃至整个北中国带来的最大预期，是一种“生态化学反应”的作用。将有空前的财力支撑和行政资源为其保驾护航。

已经保持了30多年经济增长态势的中国，无论从哪个角度上说都是一个奇迹。在这个过程中有无数人质疑这种发展模式的科学性，它也的确在现实中暴露出了过于粗放、资源密集浪费、创新乏力等缺陷，然而这种发展方式和它制造出来的速率，让中国迅速成长为全球第二大经济体，其间也一定有超越了现有理论而做出的实质性创新。

这些年来的发展方式，概而言之，就是让政府站在市场经济的最前列，直接介入甚至干脆直接从事经济生产，以举国之力调遣资源、调动人口，并以举国之力为政府决策进行全套的开路、反馈、调整和最终的兜底。在这个过程中，有败笔有弊端，但是也有着几何级数的经济增速。这种经济层面上的政治赋能，一直被称为“集中力量做大事”。如果将这种资源调配方式下的发展逻辑视为中国特色的话，我们能够直观地看到它在单纯经济层面所获得的巨大成功。

而这次雄安新区的成立，将是這种模式的最终极动员和最根本检验。在那片远期规划中要比深圳大出四平方公里的地区投入的，会是30多年来积攒下的实践经验和雄厚财力。而与以往特区建设道路完全不同的是，国家层面的行政力和财富力都更为雄厚，也更加不带丝毫掩饰地参与进来，并成为主导这次新区变革的开端力量。换句话说，在雄安新区的生长过程中，引导这片土地发生巨变的将不再是千军万马组成的“拓荒牛”，而是巨大的国家赋能和资源引导。这是一次国家实力作用于经济实践的巨大社会试验田。

七、雄安新区建设中的关键问题

雄安新区的建设既是高规格的，也是高难度的，面临不少挑战。回答好这些问题，对于未来推进雄安新区建设意义重大。

（一）雄安新区发展的依托

中国改革开放以来，深圳、浦东先后成为改革开放后两代核心的成功之笔，习近平总书记作为新一代核心，设立雄安新区必然要对标深圳、浦东。而深圳、浦东与其他区域不同的是，都通过自身的发展，在不同历史时期带动了整体区域的转型升级：深圳带动的关键词是“开放”，浦东带动的关键词是“改革”，雄安带动的关键词是“绿色”发展，尤其是如何真正践行“青山绿水就是金山银山”。

雄安新区位于京津保的腹地，北京市作为政治中心、文化中心、国际交往中心和国际创新中心，其潜力还没有很好发挥。雄安新区要承接北京的非首都功能，会把京津的一些优势资源都迁移到雄安，京津冀人口加起来过亿，面积比长三角、珠三角还大，所以深圳、浦东的今天就是雄安新区的明天。

雄安新区担负着闯出一条在内陆、北方走出创新发展新的模式，任务很重，但是它是国家大事，不但会调动京津冀资源，也会有全国的支持，当然更多希望靠创新来驱动。雄安新区是一张白纸，没有原来的负担，可以实行一些新的政策，有可能为它提供新的发展环境。很多内地城市和现在的雄安是类似的，所以雄安走出来的路将来具有更好的推广意义，所以说雄安是创新驱动发展的引领区，也是协同发展的试验田。

（二）雄安新区的城市群空间规划

雄安新区是京津冀城市群“网络化、多中心”的关键布局，从单中心虹吸走向多中心协同的重点是教育医疗科研资源的输送。河北之所以和北京、天津断裂，很大程度上就是因为无力和北京拥有的政治资源抗衡，只能发展钢铁等北京不愿发展的高污染、高能耗行业。如果疏解非首都功能依旧停留在低端服务业和制造业上做文章，京津冀的裂痕甚至会进一步加深。

因此，带动京津冀一体化，实现多中心，就需要北京主动让渡科技、医疗、教育等优势资源。目前规划建设北京城市副中心和河北雄安新区，一东一西，将形成北京新的两翼，为京津冀超大城市群发展开拓“东成西就”新空间。

从城市发展机制来看，雄安新区的重要意义在于探索创新驱动的城市发展之路，突破城镇化过程中高度依赖土地、房价高企的弊病。与浦东、深圳新区承载的全面改革开放意义不同，雄安新区的改革突破口来自于探索城市发展的机制，也就是如何吸纳创新要素资源培育新动能，积极吸纳和集聚创新要素资源，堵上“脱实向虚”的漏洞。

从城市建设规划来看，雄安新区将建成与国际一流城市看齐的宜居绿色文化城市。雄安新区之“新”，最根本的是城市发展理念之新、发展路径之新。这将为破解“大城市病”、走出人口资源环境承载超限的城市发展之困，建设现代化宜居城市提供样本。

（三）打造北方经济活力带

过去经济特区的设立往往注重选择临海沿江等对外交通便利地区，利用地理优势走外向型经济之路。与外向型经济的特区模式相比，雄安新区未来的战略定位是承接首都经济区的内需，这将是其与过去经济开发区的最大区别之所在。

北京是整个长江以北唯一一个大型一线城市，却没有起到像上海、深圳那样的资源释放作用，反而产生了巨大的虹吸作用，攫取京津冀三地的资源。巨擘四周寸草不生。毗邻北京的河北和天津，因为政治生态和人员观念素质的落后，始终没能发展出足够的经济实力，相反还被北京吸取了不少养分。

距离北京只有30分钟高铁车程的雄安新区，理论上就起到这样一个承接作用：这里第一步将接收北京转移过来的央企和部门，但这些机构并不直接产生效益，也无法构成经济链条，只能起到聚拢人气和提升地区品质的作用。更大的生态进化，更核心的要点，都凝聚在下一环。除了“非首都功能疏解的集中承载地”，雄安新区更需要被重视的一个功能应该是“贯彻落实新发展理念的创新发展示范区”。这是雄安新区设计初衷的根本所在。

雄安新区的核心要义绝不在于接纳从北京剥离出去的产业，而在于在那里建设出一个以新移民建设力量为主、以高端和发展态势产业为先的经济活力带，进而寻求由这片经济活力带促生出京津冀地区甚至更大范围内的发展活力。事实上，这也是整个北部中国最为欠缺的。东三省、晋冀地区，都在新的经济时期陷入了后劲不足、增长乏力的困境。而只有在这个地区注入新的经济力量，讓它与原有格局中的各个组成部分相互组合，才能使得这片地区不至于陷入更大的困境。

设立雄安新区能够促进区域经济协调发展，彻底解决计划经济时代形成的资源向中心城市扭曲配置的矛盾。雄安新区既有助于推进京津冀协调发展，也有助于疏解北京非首都功能。而且，雄安新区还承载着打造中国经济新的增长极的重任，如同深圳特区之于珠三角、浦东新区之于长三角。

（四）雄安新区与绿色发展

对于河北而言，雄安新区的建设将减轻河北省在环境整治中的后顾之忧，有助于加快华北地区雾霾治理工作。雄安新区的四个定位里，第一个定位就是绿色生态宜居新城区。希望能够通过雄安地区的发展和白洋淀的治理，恢复“华北明珠”的生态。雄安新区的发展绝对不能牺牲绿色生态，过去很多城市建设都是“先建设，后生态”，雄安新区要避免这一点。

而用水问题也是重心之一。对于一些人的担忧，如果按照传统思维的话，人口增加几倍，水的需求量就要增加几倍。但是，真正的水的消耗，农业用水是个大头，生产用水、产业用水也比较多，雄安新区周边的县，种植结构需要优化，需要发展节水农业；同时，高耗能、高耗水的产业需要调整，这样，产业、农业的用水量应该比现在少。也就是说，乘数里的数字不是现在的数字，所以再乘上几倍也不见得比现在高很多。

另外，雄安新区的建设，并不是要把白洋淀“吃”得更难受一点。雄安新区的建设，白洋淀的治理是要一并考虑的。白洋淀现在还需要补水，包括引黄入冀，更重要的还是靠整个大清河流域的水的协调治理，以前有很多河流入白洋淀，但是现在很多河流干枯了，上游有很多水库，而且上游有些产业过度用水。白洋淀的治理眼光要放远一点，需要解决整个大清河流域的水资源协调管理问题。

（五）雄安新区的交通配套

交通问题是制约京津冀协同发展的瓶颈，也是政策率先推动的重点。未来京津冀地区交通、环保、公共资源和产业一体化。2016年12月发改委批复京津冀地区城际铁路网规划，初步估算投资约2470亿元，基本实现京津石中心城区与周边城镇0.5-1小时通勤圈，京津保0.5-1小时交通圈，有效支撑和引导区域空间布局调整和产业转型升级。新机场配套建设提速，主航站楼主体结构于1月19日提前12天封顶。新机场“五纵两横”交通配套工程（“五纵”指新机场线、新机场高速、京霸铁路、大广高速和已经通车的京台高速；“两横”指廊涿城际铁路、机场北线高速）加紧建设。“新机场临空经济区”规划已于2016年获得国家发改委批复，由北京河北两地共建，2017年启动实施，开发总投资将超过2000亿元。

八、美国在地域经济均衡发展方面的经验值得雄安新区借鉴

雄安新区背后更深层次的含义是，它预示了在中国，行业中心的地域分布开始从高度集中向多元分散的渐变过程。未来，也许人们不会意外，中国的电商中心在杭州，航空物流中心在郑州，生物医学中心在成都……行业中心的分散发展成为可能。这样区域分散性的行业中心分布，对于中国的经济社会发展可能有以下的积极意义。

一是降低社会对超大型城市的依赖，让超大型城市进入可持续发展的轨道。

二是减小地域发展差异，促进中国社会的和谐发展。

三是发挥独特地域优势，让行业发展与地区特点有机配合，相得益彰——比如新疆可成为面向中亚西亚的国际贸易中心。

四是降低超大型城市的管理风险，培育更多的宜居城市群。

虽然美国与中国政治制度不同，但两国作为世界前二的两大经济体，国土面积也差不多，从经济地理的角度来看，商业分布的地域规律应该有相似之处，那为什么在美国的经济发展过程中，商业聚集没有形成像北京那样的超大城市集中度呢？

美国首都华盛顿特区人口65万，只排在第23位。它前三位的支柱产业是联邦政府（最大雇主），专业服务，信息与通信技术。

从美国行业中心的地域分布来看，基本上没有一个大城市能独占多个行业的龙头。除“专业服务”（比如咨询，保险等）及高科技的行业中心相对发散外，每个大城市都有其全国领先的优势产业（比如洛杉矶是创意娱乐产业）。总体而言，美国的行业中心在地域分布上相对均衡。像美国那样地域分散的行业中心，会错失机会及资源的聚合效应吗？事实上，行业之间的协同效应往往在相邻、相关的行业中更明显，比如生物制药与医疗（洛杉矶），能源与化工（休斯敦），专业服务（软件）与高科技制造（圣何塞）——而这种类型的邻近行业聚集，在美国目前的行业中心分布中并不少见。所以这方面的担忧是不必要的。

一般认为面对面的商业交流更有利于沟通，促进销售。那么，像美国这样的地域分散型行业中心，是否会因此吃亏呢？根据GBTA基金会2015年数据，中国与美国基本并列全球两个最大的商旅出差市场——各自的年度总花费约在3000亿美元左右。虽然两国的商旅出差花费总量接近，但中国人口是美国的4倍；如果假定两国的商务人士占总人口比例大致相同，那么一个可能的解释是，美国的商务出差比中国的更频繁活跃（即使考虑到由于货币等因素，中国平均单次出差费用可能比美国为低）。这在一定程度上弥补了由于行业中心分散带来的地域障碍，让不同行业之间的商务交流沟通，依然可以有效充分进行。

在美国，不少行业中心并不在首都华盛顿，那是不是在政府关系及支持上有些吃亏呢？不见得。首先，依然可以通过出差增进交流和沟通。其次，在华盛顿庞大的专业服务行业中，不少雇员任职于专业的政府游说公司（lobbying firms，占到当地雇佣人数的10%）。他们的工作就是替企业或行业利益发声，疏通政府关系，争取有利的法规政策。既然有经验丰富、人脉亨通的专职人员常驻华盛顿跑“部”钱进，那么仅仅为了这个考虑，把公司驻扎在首都似乎也就不那么必要了。

美国行业中心地域分散，离开了美丽的首都华盛顿，商业精英们是否会感觉生活质量有显著落差？2016年，由US News评出的10大最佳医院中除了排名第4、位于华盛顿周边巴尔的摩的John Hopkings医院之外，其他9个都散布于全美各地。从医疗资源分布来看，首都华盛顿并未一枝独秀，在美国其他地区依然可以享受有高水准的医疗服务。

除了这里举例的医疗之外，在其他诸如零售、教育、美食等生活品质维度上，美国的地域分布也相对均衡，客观上为行业中心的地域分散提供了有力的后援支持。

参考美国过去的发展经验，分散性的行业中心，需要辅助以高效的商务沟通渠道——如互联网，这方面中国发展速度已经很快；以及便捷的商务出差服务——这方面中国的未来发展也比较乐观。除了四通八达的高铁网络之外，预计在2024年中国航空市场会超越美国，成为全球第一大航空市场。展望未来，随着尖端技术如虚拟现实VR的发展，距离或许在商业交流沟通中将更加不是障碍。

从美国的经验看，另一个需要注意的是配套发展生活品质产业。只有当企业员工在各个区域性的经济中心，都可以享受到与目前只有在首都或超大型城市才能享受到的高水平教育、医疗、文娱等服务时，他们才会安居乐业，所谓行业中心的分散化发展才可能长久持续。

雄安新区，目前它画出的可能只是中国地图上的一片三角形，但历史可能会记住，中国商业从此开始进入地域经济百花齐放、百舸争流的灿烂时代。

九、雄安新区建设将倒逼国企改革

“雄安新区热”下，国企改革也不容忽视。雄安新区的设立倒逼国企改革加速。2016年10月中旬，央企混改“6+1”试点的推出拉开了国企混改的大幕。但是这离2015年9月13日的国企改革总体方案——《关于深化国有企业改革的指导意见》的正式公布晚了整整一年时间。当时的指导意见对混合所有制改革不设时间表，这除了制度上的路径依赖之外，更多的是国有企业普遍存在的各类社会包袱和利益分配，严重制约着混改的深入推进。一方面，改制导致的职工安置等稳定问题使得地方政府和国有企业“不敢改”，另一方面，在位者害怕利益被侵蚀而“不愿改”。而此次雄安新区的设立，以前所未有的魄力彰显了国企改革的勇气和决心，借鉴华盛顿的模式将经济与政治分离开，通过迁移在京国企，撇清国企与政府利益关联，压缩寻租空間，从这点意义来说，雄安新区的设立有望倒逼国企改革加速。

雄安新区作为十八大后中央推进京津冀协同发展战略举措之一，其根本目的是有序集中承接北京非首都功能，实现与北京中心城区、北京城市副中心错位发展，真正实现和长三角、珠三角一样的产业功能互补、均衡协调发展的京津冀协同发展“城市群”。雄安新区的设立既是为了缓解首都交通拥堵、雾霾锁城、房价居高不下这一“虹吸效应”后遗症，又为当前进入“深水区”的国企改革开辟新路径，可谓是一箭双雕。

（作者单位：成都市外国语学校）