自然资源登记程序制度建构法律问题研究

摘要：自然资源登记程序制度构建对自然资源登记制度意义非同凡响，是登记制度的核心和保障。本文结合中西方对自然资源登记程序建构的设置，分析了自然资源登记申请阶段、自然资源登记受理审查阶段以及公示公信问题三部分中自然资源申请主体、登记对象、登记主体以及公示公信等相关法律问题。

关键词：自然资源权利；程序；登记；国土资源部门

中图分类号：D922.6文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2017）11-0055-03

作者简介：陈章霖，浙江大学宁波理工学院，学生，研究方向：民商法。

党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），《决定》提出，“要健全自然资源资产产权制度，对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记。形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”。2016年12月，国土资源部举行新闻发布会，对外公开发布《自然资源统一确定登记办法（試行）》（下称《办法》）。自然资源确权登记将以不动产登记为基础，明确对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂以及探明储量的矿产资源等自然资源的所有权统一进行确权登记。

目前，自然资源确权登记在全国范围内仍有不足：类别鉴定标准不统一，统计数据口径不一致；自然资源确权范围是不全面的，仅有森林所有权、林木所有权、海域使用权三种；同一登记簿册体现在不同的法律法规下职能并不统一。适当有序的程序有助于解决问题和完善制度。

自然资源登记程序制度是自然资源登记的运行模式，是自然资源制度建设需要关注和讨论的重中之重。适当的程序有利于自然资源登记步骤的完整和流畅，提高政府工作效率，有助于社会主义社会和谐发展。参见我国《房屋登记办法》第七条规定，办理房屋登记，一般依照下列程序进行：申请、受理、审核、记载于登记簿、发证。笔者将以上述程序为框架，对自然资源登记程序制度建构展开论述。

一、自然资源登记申请阶段

当前社会上，较普遍适用的为登记申请。一般自然资源经过登记后具有对世性，是一种绝对的物权，他人不可随意进行侵犯。而这种程序性的行为是依申请的，即登记机关一般情况下是不会主动依职权去对其进行登记。

（一）申请主体

从程序法的角度来看，主体指主体资格与能力。可以进一步解释为具有申请人的资格。我国杨海坤教授曾提出，如果行政程序只规定行政主体的行为，而不安排行政相对人的行为，则行政法律关系无法构成和改变，也不能实现行政法的目的。因此，行政程序的范围应包括行政机关和行政相对人。行政程序是为实现行政法的目的而设立的关乎行政法律关系主体的程序。基于此，在不动产登记领域，登记机关和不动产登记申请人是登记过程的基本主体。自然资源申请主体理应包括单元所有人、全民所有、集体所有人、不同层级政府所有权。

（二）登记对象

在不动产登记中，一般情况为单一客体，但自然资源因其特殊性，常有许多自然资源相互混合依附，难以将其完全区分而单一登记。这里涉及到自然资源登记的单元认定问题。

1.自然资源登记信息与其他信息

自然资源领域的信息具有数据量大、时空变化、隐蔽性、多尺度性、结构多样、高度关联等特性。①随着互联网应用的普及，特别是信息系统的建设，自然资源登记信息与其他相关信息关系越发密切。

登记信息整合平台提供的信息是人民公众较为熟知的，这些信息可在相关网站查询、公开。此外，还有自然资源籍类信息，在自然资源登记制度，有的国家会要求申请人自发提供的籍类信息，如俄罗斯需提供森林地籍信息、智利登记申请人需要提供水权信息。再次，还包括自然资源记录档案信息、行政审批许可生成信息、法律法规法院判决信息、行政部门开发登记信息以及专业权属咨询机构建立的信息。随着互联网的发展，自然资源登记信息与其他相关信息关联性加强，这些信息有着千丝万缕的关系，其作用和影响不容小觑。

2.两种及以上类型自然资源重合的情况

在现实生活中，大部分的资源在一定固定范围内仅有一种自然资源，其用途功能也仅有一个。但是，由于自然资源具有可扩展性的特点，届时，就会有两种或两种以上的自然资源重合问题的出现。如森林和草地的重合，森林和山峦重合，森林和草原和水流重合等。在重合情况下，登记对象可以依据主要自然资源为登记客体，其他较次要资源可在登记时作特别备注并作为辅助资源加以登记。

3.跨行政区域自然资源登记的情况

自然资源登记一般为一权属主一宗地。当遇到特殊情况时，如一权属主多宗地或者一宗地多权属主，通常将其所有资源登记在一个部门。但一权属主多宗地且资源分别在不同县级行政区划内时，应当由各个县内各自然资源登记机构分别登记办理。如果由于特殊原因而不能单独登记，可由跨县所在地自然资源登记机构协商处理，咨询结果应在三天内通知权属主。若协商不成，则可由共同的上一级登记主管部门指定办理。涉及土地传统划界变动时，自然资源登记需重新去部门登记，更改登记簿，更改新的土地标识。

（三）申请材料

一是登记申请书。登记申请书内容包括申请人身份、登记原因、登记类型、标的等。各国现在通行的做法为统一标准申请书，这样做有助于方便当事人，减少交易成本。②

二是相关证明文书。主要包括申请人的身份证明、物权变动书面说明、登记理由、不动产所有权证书或其权利证明、地籍资料、申请人住所等。

二、自然资源登记受理审查阶段

受理申请的是不动产登记机关受理申请人申请的行为。登记机关收到申请文件时，应当按照受理申请的时间安排先后顺序，并向当事人出具收据。登记机关受理申请后，必须严格按照法定程序、手续、时间和方式进行工作。③

（一）登记机关

之前我国采取的是不动产分散登记方式，也因此出现登记错误、职能重叠、登记资料分散、程序冗杂等问题，给当事人造成了诸多不便，最终阻碍社会和谐发展。自然资源统一登记可有效解决这个问题，并且是一项利国利民有助于经济长远发展的基础性工作。故而，自然资源统一登记是必然的趋势。

《办法》中规定不动产登记机关由国土资源部门指导、监督。④但值得思考的是，在《办法》中并未明确地方的登记监管机关和不动产登记机构统一办法。

环顾世界范围内各国自然资源登记方式，自然资源统一登记有两种模式：一是自然资源综合管理体制，通过体制单一实现自然资源登记统一（美国、澳大利亚、加拿大的州/省级自然资源综合管理部门）。二是将分散管理的各门类自然资源的登记职能分离，由一个部门行使（新西兰、智利）。

国内学术界有两种不同的观点。一是由国土部门负责指导监督全国土地、房屋等不动产统一登记的职能，因此对于管理和业务指导便利，登记主管部门也应当是省、自治区、直辖市的登记主管部门也应当是国土厅，县、市的不动产登记机构就应当为县、市的国土局。另一种观点认为，中国的地域辽阔，经济地域发展之间的差异较大，正因为如此，国务院没有明确要求登记机构在全国必须统一到国土部门。因此，应当尊重各地实践差异，不应强制统一而统一到国土部门。

笔者认为，国务院是因为我国不动产登记规则和资源整合的混乱才出台相关的行政规章。以统一登记为目的，若各地区仍然对不动产资源登记部门不统一，则该行政规章的意义和效果将大大减小。综合考虑出台规章目的，笔者支持第一种观点，各个地区应在国土资源部牵头带领下建立一个统一的登记制度。在市国土资源局设立自然资源登记局成立，原登记科室登记人员编制到国土资源局下设的新增自然资源登记局。各个部门之间的分工需明确，避免职责交叉。

当然，没有监管的自然资源登记是不可行的，所以政府对登记监督是必要的。笔者认为，市国土资源局可下设有关行政部门，可行指导、监督职能。并且可由该部门协调部门之间的分工，提高行政效率。

物权法第十二条对审查的相关事项作了有关规定。登记审查是一种形式审查，我国的审查偏向于日本的形式审查，其主要是登记机关、人员对登记物根据形式、文件、证明而作出的审查。虽然偶尔会存在实质审查的方式，但无论是主体的资格还是实质性操作的可能性来说，实质审查均存有缺陷。

（二）书面材料审查

不动产登记机关应当对申请材料进行进一步审查，必要时，应当要求申请人进一步提交有关资料或者向有关部门核查有关情况。不动产登记机构应当对不动产权属范围、权属界限和地籍面积进行调查，权属齐全，权属清晰，界址是否清晰、准确等相关情况。

此外，涉及《物权法》地役权和抵押权的，不动产存在异议登记或者设有抵押权、地役权或被查封的，因权利人姓名或名称、身份证明类型及号码、不动产坐落发生变化而申请的变更登记，可以办理。因通过协议改变不动产的面积、用途、权利期限等内容申请变更登记，对抵押权人、地役权人产生不利影响的，应当出具抵押权人、地役权人同意变更的书面材料。

（三）查阅不动产登记簿

不动产登记簿以国家信誉作为保证，为相关交易人提供值得信赖的、真实的不动产信息，减少了交易成本和交易风险。从这点上看，不动产登记簿是不动产权利设立及变更的基础，在不动产交易中有着极其重要的地位。《物权法》第16条第1款规定，“不动产登记薄是物权归属和内容的根据”。不动产登记簿应当采取电子介质，并具有唯一、确定的纸质转化形式。暂不具备条件的，可以采用纸质介质。基于信息平台尚在建设中，实现不动产登记信息共享指日可待，故而目前查阅方式仍以不动产登记簿实体查阅方式为主。

不动产统一登记之前，国内登记簿较为繁杂，其内容复杂数量较多，于民而言不方便，同时也加大了政府机构的工作量。由于分类过于复杂，不利于市场活跃发展。因而国土资源部发布《规范》，以宗地宗海为单位将自然资源登记到一个不动产登記簿。

除了第一次申请登记的不动产，不动产登记机构在审核过程中应当查阅不动产登记簿的记载信息，审核申请登记信息与不动产登记簿记载的内容是否一致。有必要审查申请人和不动产登记簿上记载的权利人、申请人的登记理由和登记事项等。

三、公示公信问题研究

登记审查后，根据当事人的申请是否符合法律规定，将产生以下不同的结果，即登记机关办理登记、暂缓登记和拒绝登记。

不动产登记公信力，是指由登记机关在登记簿上登记的不动产具有使公众相信其正确的法律效益。公信力保护的是善意第三人，是从第三人的角度来分析某人是否拥有确权的一种规则。⑤

（一）登记编号统一

长期以来，我国各地的不动产登记都处于“自治”的局面，不动产登记信息建设标准各不相同，导致编号原则有所差异。在“四个统一”提出后，不动产登记部门应当根据当地情况，从实际出发，按照国家有关编号标准，以统一编号确定不动产自然资源确权情况。

自然资源单元登记实施统一代码编制规则有助于简化登记手续，提高登记效率，方便公民的信息查询。自然资源单元是以宗地为单位进行划分的，在编码时，可以参照当地国土厅发布的《宗地代码编制规则（试行）》，《宗地代码编制规则（试行）》中宗地代码采用五层19位层次码结构，按层次分别表示县级行政区划、地籍区、地籍子区、土地所有权类型、宗地号。

（二）业务办理统一

不动产统一登记管理系统通过网络互联与本地数据库协调，建设一个国家、省、市、县四级信息共享服务平台。其主要目的是实现不动产权籍调查结果如调查结果的统一管理，单元管理、数据管理、信息查询、统计分析等；业务管理如工作流程管理、登记簿管理等功能；档案管理如文件管理、查询、备份、统计、输出等功能。⑥

（三）公告

审查结果需对外公告。公告的主要内容包括：申请人的姓名或者名称；不动产坐落、面积、用途、权利类型等；提出异议的期限、方式、受理机构；按照《操作规范》，不动产首次登记的公告应该在不动产登记机构在其门户网站和不动产地等指定地点进行，公告期不少于15个工作日，登记事项应当记载在不动产登记簿。

[注释]

①陈丽萍，吴初国，刘丽，刘伟，等.国外自然资源制度及对我国启示[J].国土资源情报，2016（5）：5.

②向明.不动产登记程序研究[J].宁夏社会科学，2011.7.

③许明月，胡光志.财产权登记法律制度研究[M].北京：中国社会科学出版社，2002.

④不动产的登记机关由国务院国土资源主管部门负责指导、监督全国不动产登记工作.国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”.行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担.各地在中央统一监督指导下，结合本地实际，将不动产登记职责统一到一个部门.

⑤高富平.物权公示与公信力原则新论[J].法学论坛，2001（5）.

⑥陈幸德，徐志红，张毅南，金俊.浙江省不动产登记信息管理平台建设研究[J].浙江国土资源，2016.