浅析日本文化政策

赵建中

“政府主管”与“地域自治”是日本文化政策的两个关键词，两者体现了地域共治的特点和优势。日本早在二战后便启动文化重建的大工程，从文化基建、区域 规划、为艺术多元发展而作的平台搭建，再到政策法规的落地，前后也是经过了数十年的摸索与实践。日本对于文化基建的这些举措，或可成为我们的“他山之石”。

日本文化政策的沿革

先回顾一下日本战后国家的文化政策。

在1964年举行的东京奥运会以后，日本文部省于1966年设立了文化局。两年以后，该局与文化财产保护委员会整合，设立了文化厅。在美术馆方面，1952年设立东京国立近代美术馆，1959年设立国立西洋美术馆。1977年，国立新美术馆开馆。在舞台艺术方面，1966年，国立剧场在东京三宅坂建成。接着，国立文乐剧场、新国立剧场、国立冲绳剧场分别于1984年、1997年、2004年开业。为使国立剧场更好地管理运营，日本设立了日本艺术文化振兴会以支援艺术活动。

在立法方面，日本于2001年颁布实施《文化艺术振兴基本法》，于2012年颁布实施进一步激发剧场、音乐厅活力的《剧场法》。

历年来，日本文化厅的预算虽然总量不大，但整体是有增加的。值得注意的是，不仅仅是日本文部科学省的文化厅负责制定文化政策，其他省、厅也在着手制定。外务省在1972年设立了国际交流基金，开展文化国际交流事业。原自治省（其后是总务省）也参与文化政策的制定。经济产业省则对文化内容产业的培育与振兴投入力量，并确定了以海外输出为目标发展动画片及游戏等的产业振兴策略。

日本整个国家开始在文化政策的制定上投入力量是在进入20世纪90年代以后。从70年代到80年代，日本的自治体文化行政在各地广泛实行。学者野田邦宏在2014年时曾说过，从自治体革新运动中，文化行政开始兴起。70年代以后，日本相继设立了文化科与文化室，并将其从教育委员会分离。该科室从社会教育行政部门转移出来，说明政府已经开始理解培育市民文化的必要性。在这一时期，“行政的文化化”这一词汇也就相应产生了。野田认为，这是“将传统的官僚组织文化从根本上进行改变的文化运动”。

由于日本经济的高速发展，自治体的财政状况有了好转。其结果就是20世纪80年代以后，各地都在积极推动文化设施建设。有许多设施经过规划构想、基本设计、建筑施工，再到实际开馆，基本要到90年代。据日本艺能实演家团体协议会（艺团协）的《艺能白皮书2001》发布， 日本1959年有42个表演场馆，1960-1969年是237个，1970-1979年是377个，1980-1989年是525个，1990-1999增加到591个，其中85%是70年代以后建造的。这些场馆是在泡沫经济时期规划的，但泡沫经济破灭后，仍然被建成。可是，这些建筑物虽然漂亮，但维护运营费用却很少。这一苦恼在日本全国各地都是普遍的。

处在上述情况，日本开始认真思考文化艺术与社会的关系。最早出现的机构是1992年成立的文化经济学会（日本）。1998年，艺术管理学会设立，该学会致力于“艺术经营管理”的研究，开始研究文化艺术与社会是怎样的关系。

2007年，日本文化政策学会成立。该学会的宗旨就是要求根据国家及历史文化开辟独立的研究领域，并使大家对文化发展的重要性具有共识。帝塚山大学名誉教授、在该学会初期担任代会长的中山几郎为此还专门写了专著《分权时代的自治体文化政策——对单一政策到綜合政策的评价》，阐明自治体从文化行政转为制定战略性的文化政策的重要性。这本书论述精到，是日本研究文化政策人士的必读书籍。

与此同时，日本美术馆经营管理学会、文化资源学会、日本音乐艺术经营管理学会等学术团体积极开展学术研讨活动，对文化研究政策很有积极性的学者从哲学、历史学、法学、行政学、经济学、财政学、经营学、统计学等多种学科出发，对文艺政策进行分析研究，写了论文与书籍 ，积累了优秀的研究成果。

对“地域自治”的分析

研究日本文化政策，应抓住两个关键词，第一个是“政府主管”，第二个是“地域自治”。据新日本同志社大学新川达郎说，以前所谓“政府主管”，意味着以地方自治体中心进行地域经营。相对来说，“地域自治”则是注重形成由住民、非营利组织、事业推动者、专家、自治体职员及地方政治家等组成的网络，由此在政策制定及实施上施加影响力。这就是说，文化建设从“政府主管”转到了“地域自治”。虽然此前自治体在地域政策的决定与实施中发挥了关键作用，但目前的工作却是要立足于与住民等各方面的分工协作上。

对于这种新产生的地域的统领能力，新川达郎指出：这是为地方发展、激发地方活力而产生的新的管理秩序，体现了地域共同治理的特点。我们正生活在政府体系再造的时代，一边被时代潮流冲击，一边也在精彩的时代中饶有趣味地生活。

当时，日本还在各地文化设施中引进了“指定管理者制度”。该制度既有赞成，也有反对的。不过，无论如何这是形成地域统领力的重要一环。该制度是由2003年6月在国会修订地方一部地方自治法时决定引入的，经过三年过渡，在2006年真正实施。在旧地方自治法中，能够管理自治体的公共文化设施的团体，只限于自治体的直接管理、公共团体或者是给自治体出资二分之一以上的法人（如文化振兴财团），对民间机构（企业、非营利组织）是关闭的。从垄断性管理到引入包括设施使用许可权委任的新制度，这就意味着文化设施已经对民间实行门户开放。

对于苦于财政困难的自治体来说，该制度的引入，好像反映出来的问题是减少经费支出，但这仅仅是“指定管理者制度”实施初期的现状，其实只是削减经费及经费的合理化使用并不是该制度的目标。这是日本进入21世纪以后对地域文化设施实现共同管理的一个契机，同时，这在客观上也可以发现并培育地域经营的优秀人才。

在这样的情况下，当地居民就被要求有这样的觉悟，就是不能仅被动地享受东京及海外的文化艺术，而是用自己的力量发掘所在地域的文化资源，并使之发扬光大。这样的探索成了产生新的文化艺术的原动力。文化设施是联接不同性别、年龄、职业等方方面面的人的纽带，并使他们建立互相信赖的关系，而人际交往的网络的形成，也是形成地域统领力的基础。

地域文化设施的政策主体、作用与条件

那么，日本推进地域文化政策的主体是谁呢？

第一主体是“自治体”。日本的博物馆、文化会馆等大多数是由自治体的公共资金建设运营的。第二是市民。这包括有志于地方振兴的个人与市民团体与“非营利组织”（NPO）。有时，其中也有关心地域文化政策的活动家与民间企业。有些文化设施就是由他们集资建造的。第三，是艺术家或者艺术专业集团。有一些文化设施就是艺术家自己筹资建设，并主导文化设施的运营。他们不是被动地受到保护，而是对文化政策提出意见与建议，担任文化设施的管理与运营。很明显，制定与实施地域文化政策的主体有三个，那就是：自治体、市民、艺术家与专业集团。

再者，地域文化设施不可缺少的作用是什么呢？检视日本全国各地的文化政策，可以发现地域文化设施依次有三个作用，即：“传承、普及、创造”“合作交流”“协同行动”。地域文化设施并不能限于做从东京及欧美文化输入文化的载体，而是应该传承与普及地域文化，并有时还要求有自己的创造。每个地域都一定有自己独特的文化资源，关键是要有心去发掘。此外，建设这样的文化设施，还需要有助于人们的交流或者官与民的协作。

那么，文化设施为地域发挥作用需要具备哪些必要条件呢？日本学者松本茂章根据调研，认为有以下三点：

条件之一，就是要有优秀的人才。吸引人的文化设施往往有常驻的独特的文化艺术人才。这些人对地域文化建设具有很大热情与深刻理解，一心为了提升地域文化品位踏踏实实地工作。这当中有组织协调人才如自治体职员、经纪人等，也有艺术天分高的人才。他们在日本通常被称为“文化政策性人才”。

条件之二，就是不问官方、民间的广泛的资金筹集。近年，日本有不少从各个方面成功筹集资金的例子。其中不仅有来自自治体的公共资金，也有来自民间的募捐。资金来源有限，那就难免发生危机。资金的筹集往往取决于各级机构负责人的意志，如负责人有更替，就会导致预算削减。因此，资金调集缺少多样性是有危险的。

条件之三，是实现场馆的自主管理。剧场管理的成功案例可以表明，不是上意下达，而是在自由的氛围中管理运营剧场。人们平等地进行讨论，加强横向交流，通过新的组织架构进行管理。剧场的自主管理，有助于民主决策，增进人们的合作。

总之，从以上的视角分析地域文化设施的管理运营，有助于摆脱剧场管理运营的主体不清晰、作用暧昧、必要的条件不具备等困境。

《剧场法》的制定及意义

在研讨日本文化政策的时候，有必要重点研究在2012年6月，由日本第180次国会会议制定的《关于激发剧场、音乐厅的活力的法律》（通称《剧场法》）。在该法的“前文”中，从第一条到第九条是总则，从第十条到第十六条是实施细则。

《剧场法》之所以引人注目，是由于其关于地域政策的条文很突出。例如：“前文”指出：“剧场、音乐厅等是继承、创造及传播文化的场所。”人们集中在这些地方，心里充满感动与希望，所以，有助于培育人的创造性，形成人们共同生活的纽带。而且，“所有的国民都能够在此找到温情与自豪感，让心灵生活丰富。在此意義上，剧场、音乐厅等为构建有活力的社会有着很大作用。”这就强调了有活力的社会与文化设施建设的关联性。由于剧场、音乐厅等人人都能共同参与并找到共鸣，因此，它们可以作为“新的广场”，通过地域共同体的创造与再生促进地域发展。

《剧场法》第一条指出，该法的制定是将“创造精神世界丰富的国民生活、有活力的地域社会，以及国际社会的和谐发展为目的”。创造有活力的地域社会是《剧场法》制定的目的之一。在第二条中，该法对剧场、音乐厅等事业的发展，列举了八个方面。这八个方面都是为了维护与强化地域社会的纽带，助力“共生社会”的实现。“共生社会”的实现，就是建设剧场与音乐厅等的目的。

《剧场法》中明确提出的“新的广场”一词意义重大。在文化场馆中，会有文化艺术节目的展出与演出，而这些有场馆的地域社会的协作及联动，有助于“新的广场”的形成。为此，不论是专家还是普通国民，都对《剧场法》的制定与推出欢欣鼓舞。

日本静冈艺术大学教授片山泰辅认为《剧场法》有四个特征：第一，是推动“设施”到“机构”的转变。剧场及音乐厅不仅是建筑物，也是拥有专门职员的管理机构。第二，剧场及音乐厅包括为开展有关文化艺术活动的设施、与设施运营有关的工作体制，同时，还要策划并演出具有创意、有见地的文艺活动，提供给公众鉴赏。正因如此，具有创意与见识的人才应该是必备的。该条说明《剧场法》具有分权的特征。在第四条中指出：“通过自主性、主导性的决策，在提升艺术实演水平上努力发挥积极的作用。”在第十六条中指出：文部科学大臣可以确定有助于事业发展的工作指针。但具体如何实施，最终应该是由建设与运营文化设施者（自治体及民间非营利团体、民间企业等）决定。

第三，关于人才的培养与保障。《剧场法》在强调“人才的培养与保障”的第十三条中写到：“国家及地方公共团体要培养与确保一支由制作人、技术人员、经营管理者及对推进剧场、音乐厅事业发展具备必要的专业能力者的队伍。”值得注意的是其中包括“经营者”。从剧场及音乐厅的经营管理来看，培养制作人是时代的需要。

片山认为，政府宏观指导是《剧场法》的特征。《剧场法》没有具体指出剧场及音乐厅的建设者与运营者具体做什么，国家只制定大政方针，这意味着管理上的宽松。不过片山担心的是，目前还存在着不知如何办事的建设者与运营者，而且为数不少；虽然有些地方公共体或者说民间团队配备了主体性强的专门职员，对剧场、音乐厅的管理比较出色，但毕竟是少数。这是应该引起人们的注意的。