对新常态下处理好政府与市场关系的几点认识

◎中央党校省部级干部进修班课题组

对新常态下处理好政府与市场关系的几点认识

◎中央党校省部级干部进修班课题组

我国经济发展进入新常态，主要经济变量之间的关系发生复杂深刻变化，经济运行呈现一系列新特点，对处理好政府与市场关系提出诸多新要求。新常态条件下，要进一步明确政府作用的边界，创新和完善宏观调控，加强和改善公共服务，增强市场监管能力，调节收入分配，加强生态环境保护。通过深化供给侧结构性改革，推进政府和社会资本合作，加快社会信用体系建设，营造创新生态，加快完善产权保护制度这五个着力点，处理好政府与市场的关系。

新常态；政府与市场关系；协调统一

政府与市场的关系是经济体制改革的一个核心命题。经济发展进入新常态，对处理好政府与市场关系提出新要求。进一步厘清新常态下政府与市场的边界，使政府与市场关系更好适应和引领经济发展新常态，是保持经济平稳健康发展和深化经济体制改革面临的重大课题。

一、新常态对处理好政府与市场关系提出新要求

从经济增长看，依靠政府扩大投资拉动经济增长的空间收窄，要求更加注重增强经济增长的内生动力。进入新常态，增长速度从高速转向中高速。自2010年以来，我国经济在波动中下行已持续六年，增速从2010年10.6%逐步回落到2016年前三季度的6.7%。过去一个时期，应对经济下行，更多从需求侧找出路，通过扩大投资需求拉动经济增长，这在当时传统产能市场需求还有空缺的情况下是有效的。随着传统产能接近或达到上限规模，再简单沿用老办法化解供需矛盾，越来越受到投资效率下降和债务杠杆攀升的约束。2015年我国增量资本产出比（ICOR），也就是每新增1元GDP所需的投资达到6.7元，比2010年4.2元提高近60%；2010年至2015年，我国非金融部门负债总规模年均增长16.6%，比同期名义GDP年均增速快约6个百分点。由此可见，再用“老办法”稳增长，不仅投资效率会继续下降，债务杠杆将会继续攀升，还将增大金融风险发生的概率，也难以从根本上扭转经济短暂回升后继续下行的态势。这就要求我们改变长期以来形成的急于求成的思想方法，扭转拼速度、“弯道超车”和跨越式的传统做法，保持战略定力，将工作重心从需求侧转向供给侧，着力增强经济增长内生动力。在处理政府与市场关系上，更加尊重市场经济规律，更加注重从供给侧想办法、出政策，释放市场主体活力，矫正要素配置扭曲，使供需在更高水平实现新平衡，为需求释放和经济增长打开新空间。

从结构调整看，依靠“铺摊子”扩大产能推动经济增长受到产能过剩的约束，要求将经济工作重心转向提升产业价值链和产品附加值。进入新常态，经济结构从增量扩能为主转向调整存量、做优增量并举。2010年以来，随着传统产业市场需求逐步趋于饱和，工业增速持续回落，服务业比重逐年上升，2015年服务业占GDP的比重达到50.5%，首次突破50%。在工业内部，钢铁、煤炭、建材、有色、石化、电力等行业已经达到或超过峰值。由此可见，再像过去那样，依靠“铺摊子”扩大产能推动经济增长越来越走不下去了。过去一个时期，主要依靠实施产业政策来推动产业结构调整，这在我国产业发展处在追赶期、工业领域还是以国有企业为主体的情况下是适用的，随着我国工业生产技术从跟跑为主逐步转向跟跑、并跑和领跑并重，加之工业领域非国有经济已占据主导地位，再沿用老办法，就可能因技术、市场的不确定性造成产业选择失误，或引发重复生产，加剧资源配置扭曲。这就要求我们改变政府主导结构调整的思想方法，更大程度上发挥市场配置资源的作用，让市场主体在实践中找到产业结构调整方向。在处理政府与市场关系上，更加尊重价值规律、供求规律、竞争规律，更加注重发挥竞争政策的作用，通过市场竞争形成优胜劣汰的机制，通过市场价格调节供给和需求，引导市场主体提升产业价值链和产品附加值，迈向中高端水平，从而形成经济结构的动态优化调整。

从动力转换看，资源和要素大规模、高强度投入的条件深刻变化，要求更加注重提高劳动生产率和全要素生产率。进入新常态，支撑过去30多年经济高速增长的生产要素供求关系发生变化，发展动力从主要依靠资源和低成本劳动力等要素驱动转向创新驱动。近年来，劳动年龄人口逐年减少，矿产资源人均占有量大幅下降，土地供给日趋紧张，生态环境硬约束强化，原有的低成本竞争优势开始减弱，继续依靠大规模增加投入支撑经济增长已经越来越困难。在市场的倒逼下，越来越多的企业增加研发投入，培育新的增长点，新技术、新产品、新业态、新模式不断兴起。2016年前三季度，新能源汽车、工业机器人、集成电路等产品分别增长83.7%、30.8%、18.2%；实物商品网上零售额同比增长25.1%，占社会消费品零售总额比重上升到11.7%。但新动力规模总体偏小，还无法完全对冲旧动力消退的影响，旧动力“唱主角”的格局短期内还难以改变，经济增长还难以完全摆脱对旧动力的依赖。这就要求加快经济发展方式从规模速度型向质量效率型转变，更加注重创新驱动，着力提高劳动生产率和全要素生产率，在培育新产业、新服务、新业态的同时，为旧动力引入新技术、新机制、新模式，形成新旧动力有序接续、协同拉动的新局面。在处理政府与市场的关系上，要更加尊重市场主体，注重发挥企业家创新主体的作用，政府主要是加大基础研究投入，加强产权和知识产权保护，维护市场秩序，从而为创新营造良好的外部环境。

二、处理好政府与市场关系关键在明确政府作用边界

改革开放30多年来，我国经济发展取得巨大成就，根本原因就在于比较好地处理了政府与市场的关系。在推进市场化改革中，不断扩大和强化市场配置资源的范围和功能，同时有效发挥政府动员社会资源的作用，政府和市场“两只手”有效结合，推动我国经济发展不断迈上新台阶。

但也要看到，政府与市场的关系不是僵化不变的，而是不断向前发展的。随着我国经济发展进入新常态，政府与市场的关系也要相应调整，进一步明确政府与市场的边界。我国的市场化改革进程尚未完成，还处在市场完善成熟与政府职能转变的互动过程之中。我国发展中面临的突出矛盾和问题，比如产能过剩、供需结构错配、部分商品和要素价格扭曲、地方债务和金融风险积累、市场监管不到位、生态环境恶化等，有市场经济不成熟不完善的原因，但更主要的是，政府职责边界不清，对资源配置干预过多。

习近平同志指出：“更好发挥政府作用，不是要更多发挥政府作用，而是要在保证市场发挥决定性作用的前提下，管好那些市场管不了或管不好的事情。”[1]更好发挥政府作用，关键在明确政府作用的边界，明确政府“应该做什么”和“不应该做什么”。凡是市场能做的事情，就尽量让市场去做。要坚决简政放权，大幅度减少政府对资源的直接配置，切实解决政府职能越位、缺位、错位问题，用政府权力的减法换取市场活力的加法。党的十八届三中全会以来，为从体制机制上规范政府行为，中央积极推动“权力清单”“责任清单”和“负面清单”制定工作，这对处理好政府与市场关系具有制度性创新意义。在新常态条件下，要进一步明确政府作用的边界，同时赋予政府宏观调控、公共服务、市场监管、社会管理和环境保护等职责新的内涵和要求。

（一）创新和完善宏观调控

在市场经济条件下，要避免经济周期性波动、垄断、负外部效应、信息不对称、公共产品供给不足、收入差距扩大等问题，需要政府介入，进行宏观调控，以保持经济运行稳定。新常态下，我国宏观调控还需要根据增长阶段变化、市场化程度提高、金融风险累积和我国与外部互动性增强等多重特征，创新和完善宏观调控方式。首先，充分考虑经济发展从规模速度型向质量效率型转变的要求，更加注重质量和效益的调控目标，按照质量优于速度的原则，在明确经济增长预期目标的同时，要把充分就业、物价稳定、金融稳定放在更加突出位置。当前，尤其要考虑实体经济盈利能力下降、金融“脱实向虚”趋势增强、资产泡沫和风险聚集的特点，把防控金融风险放到更加重要位置，在保持经济和金融总体稳定的前提下，下决心处置一批风险点。其次，进入新常态，经济结构出现重大变化，房市、股市、汇市、债市可能出现波动并相互交叉传导，市场预期更加脆弱，要更加注重市场预期管理，加强与市场主体的沟通交流，提高政策透明度，增强在复杂局面下引导预期、管控风险的能力。再者，作为全球第二大经济体，我国不仅对全球经济的“溢出效应”开始显现，而且“边际效应”影响也在增大，要更加注重国际宏观政策协调，充分利用我国经济体量增大、对全球经济增长贡献上升的契机，增强议题、平台和机制的创设能力，逐步完善多边或区域协调机制，营造良好的外部环境。此外，要更加注重建立健全决策支持体系，促进传统统计方式与互联网、遥感、大数据等手段相互补充，提高宏观决策的科学性和有效性。

（二）加强和改善公共服务

提供公共服务是政府应履行的职责。近年来，政府对基本公共服务的投入增长较快，但由于历史欠账太多，加之政府职能转变不到位，财政支出中用于公共服务的比重仍然偏低。与此同时，城乡、区域和不同人群之间的基本公共服务供给不均衡，公共服务效率也偏低。在新常态条件下，加强和改善公共服务，转变政府职能，建设服务型政府，增加财政对公共服务支出，扩大公共服务覆盖范围，逐步实现基本公共服务均等化。同时，要创新公共服务提供方式，更多实行政府购买服务，按照公开公平公正原则，竞争择优，确定承接主体，并对承接主体实行优胜劣汰。还要放开市场准入，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，将适合市场化方式提供的公共服务事项，交由具备条件、信誉良好的社会组织、机构和企业等承担，推动公共服务提供主体多元化。

（三）增强市场监管能力

随着经济快速发展和推进商事制度改革，市场主体“井喷式”增长，市场监管“需求”快速增加，但政府监管“供给”严重不足，原有的监管模式已越来越不适应市场经济发展需要，迫切要求从注重市场主体资质监管向注重产品（服务）质量和生产经营行为监管转变，从事前审批为主向事中事后监管为主转变，从各部门分项监管为主向联合联动监管转变，信息公开方式也要从分散模糊的信息公开向完整透明的信息公开转变。加强市场监管能力建设，应成为更好发挥政府作用的重要着力点。要加强信用信息建设，加强各部门信息资源整合和联动协作机制，同时利用互联网+、大数据等现代技术建立网络监管平台。针对当前市场秩序中存在的制假售假、商业欺诈等突出问题，特别是将涉及人民群众身体健康和生命安全的食品、药品等产品质量安全作为监管重点。

（四）调节收入分配

在新常态条件下，政府调节收入分配的重点是“扩中”“提低”。中等收入人群是构筑可持续发展的“橄榄型”社会结构的基础。正如习近平同志强调，“扩大中等收入群体，关系全面建成小康社会目标的实现，是转方式调结构的必然要求”。[2]按照有关部门统计，我国中等收入群体占总人口比重约为五分之一左右，不仅大幅低于发达国家水平，也明显低于这些国家与我国处在相同发展阶段时的水平。扩大中等收入群体，最根本的是要深化改革。要加快教育制度改革，加大人力资本投资，为越来越多的人进入中等收入群体创造条件。加快户籍制度改革，促进农业人口转入非农部门，促进劳动力在地区、行业、企业之间自由流动，增强劳动力市场灵活性。加快科技体制改革，实行以增加知识价值为导向的分配政策，提高科研人员收入。加快土地制度改革，提高农民财产性收益。同时，还要加大对低收入和贫困人口的转移支付力度，加大扶贫攻坚力度，确保到2020年全面脱贫。

（五）加强生态环境保护

进入发展新常态，我国仍处在“环境库兹涅茨曲线”上升区段，环境污染加剧、生态系统退化的形势更趋严峻，对经济发展的硬约束明显强化，生态环境成为最大的发展“瓶颈”，生态差距成为最大的发展差距。我国当前面临的生态环境问题，有自然的、历史的原因，但更重要的是，一些地方政府没有很好地履行生态环境保护的责任，甚至采取降低环保标准等进行招商引资，导致对资源的过度需求和环境的过度损耗。现有体制对生态环境破坏缺乏制约和责任追究，也在一定程度上助长了破坏生态环境的行为。因此，必须加强政府的生态环境保护职责，全面落实能源、水、土地等资源强度和总量双降目标，加大环境治理力度，重点治理大气、水、土壤三大污染，扭转生态环境恶化趋势；实施重大生态修复工程和完善生态补偿机制，加强重点生态功能区保护，修复重要自然生态系统。总之，政府要更加主动地采取措施，满足人民群众呼吸新鲜空气、喝干净水、吃安全食品的要求。

三、新常态下处理好政府与市场关系的着力点

新常态下处理好政府与市场的关系，并不意味着要让政府与市场“两只手”各行其是、相互分离，而是要发挥各自优势，相互配合，协同发力，真正实现有效市场与有为政府的有机结合和协调统一。今后一个时期，要在重点领域上推动政府与市场协同发力，在关键环节上实现突破，使政府与市场关系更好适应和引领经济发展新常态的要求。

（一）深化供给侧结构性改革

随着我国经济发展进入新常态，传统产能接近或达到上限规模，消费结构加快升级并向高端化、多样化、服务化主导的需求结构转换，原有的供给结构越来越不适应需求结构的变化。深化供给侧结构性改革需要政府和市场“两只手”协同作用。比如，去产能，政府既要严格执行环保、能耗、质量、安全等相关法律法规标准，推动企业兼并重组，去除落后产能，又要按照市场化法治化原则，有序推进资产重组和债务处置，开展市场化债转股，妥善处置企业债务，盘活沉淀的土地、厂房、设备等各种资源。又如，降成本，政府既要减少审批事项，加大减税、降费、降低要素成本的政策力度，优化政府服务，通过增强对干部的有效激励，提高服务市场主体的效率，着力降低制度性交易成本；又要发挥市场的作用，放开中介服务市场，通过有效竞争降低各类中介评估费用和服务收费。

（二）推进政府和社会资本合作（PPP）

政府和社会资本合作，是政府与市场协同发力的重要途径。现在面临的问题主要是：各地推出的意向PPP项目很多，而实际落地的项目很少；参与PPP的国有企业和国资多，而民营企业和民资少；地方政府推进PPP热情很多很高，但具体实施PPP项目的知识、人才和经验准备不足。要把推进政府和社会资本合作作为处理政府与市场关系的重要实践，在决策、执行、监督的各个环节，真正尊重市场主体，按照依法行政的要求，规范决策程序，接受市场监督，实现政府与市场风险共担、企业和公众收益共享。建立科学合理的定价机制，建立政府信用约束机制，健全PPP项目相关支出的预算管理制度，提高社会资本参与的积极性。

（三）加快社会信用体系建设

加快社会信用体系建设，是更好发挥市场主体作用，加强政府与市场合作的重要条件。当前，我国社会信用体系建设尚处于起步阶段，政府信息平台尚未建立规范的动态信息披露制度，各部门之间信息标准不统一、信息集成度低、互不联通、难以共享；市场征信服务的信息来源、信息质量缺乏公信力，对个人隐私保护缺乏法制保障。为此，要加快社会信用体系建设，发挥社会和市场的力量，对各个领域各个环节的信用记录进行收集和整合，使信用记录不留死角、不留盲区，形成覆盖全社会的信用信息系统。推动政务信用信息与社会信用信息交换共享，形成广泛覆盖、深度融合的信用信息大数据资源。从顶层设计出发，制定各部门间信息互通的要求与规定，统一信息标准与口径，规范信息搜集与更新方式，打破信息孤岛，建立跨部门的有效信息共享和联动协作机制，充分发挥信用信息在加强政府监管和服务中的作用。

（四）营造创新生态

经济发展进入新常态，制约经济发展的最大瓶颈是创新能力不足，必须把发展基点放在创新上。通过创新培育发展新动力，对政府而言，最紧要的是营造良好创新生态环境。实践证明，创新生态比创新资源更重要。因为资源是可流动的，有了良好创新生态，创新资源就会源源不断地汇聚，创新潜力就会充分迸发并转化为强劲的发展动力。营造良好创新生态，需要严格的产权和知识产权保护，透明的商业规则，公平竞争的市场秩序，良好的创投、风投、众筹等创新金融业态，优质的教育资源，充足的人力资本投资和人才供给。对政府来说，应从过去依靠行政力量抓要素供给和项目建设转向培育良好创新生态、抓政策供给和创新服务。只要创新生态环境改善了，创新型企业就会如雨后春笋般不断生长，新的经济增长点就会不断涌现，新的动力就会加快形成。

（五）加快完善产权保护制度

随着经济发展进入新常态，社会财富不断积累和壮大，人们对产权安全性的要求越来越迫切，现有产权保护制度安排的缺陷也逐步显现，具体表现在：国有产权存在内部人控制、关联交易等导致国有资产流失；利用公权力侵害私有产权、违法查封扣押冻结民营企业财产等现象时有发生，造成企业家投资预期不稳；知识产权保护不力，侵权易发多发；产权保护政策出台后缺乏权利实施机制。解决这些问题，必须加快完善产权保护制度，依法有效保护各种所有制经济组织和公民财产权，增强人民群众财产财富安全感，增强社会信心。当前，最为迫切的是要妥善处理历史形成的产权案件，坚持有错必纠，甄别纠正一批侵害企业产权的错案冤案。同时，严格遵循法不溯及既往、在新旧法之间从旧兼从轻等原则，以发展眼光客观看待和依法妥善处理改革开放以来各类企业特别是民营企业经营过程中存在的不规范问题。这对形成良好市场预期，增强各类经济主体创业创新动力有十分重要的作用。

[1]《习近平在中共中央政治局第十五次集体学习时强调 正确发挥失常作用和政府作用 推动社会经济持续健康发展》，《人民日报》2014年5月28日。

[2]《习近平主持召开中央财经领导小组第十三次会议强调 坚定不移推进供给侧结构性改革 在发展中不断扩大中等收入群体》，《人民日报》，2016年5月17日。

（课题执笔人：王一鸣，国务院发展研究中心副主任；课题组成员：闵宜仁、刘正均、薛 康）

责任编辑：李冬叶

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