采煤沉陷区搬迁安置治理实践探索

乔美丽+史彦虎

【摘 要】 本文分析了金罗镇采煤沉陷区治理搬迁安置存在的主要问题，介绍了搬迁安置的相关政策，提出了推进金罗镇采煤沉陷区搬迁安置的措施。要多元化筹措资金；用地供给指标优先；各部门相互协调；充分发挥区位优势。

【关键词】 采煤沉陷区；村庄搬迁安置；综合治理；措施；金罗镇

山西素有“煤海”之称，煤炭资源为山西带来经济的腾飞，但也给人民留下了严重的生态环境和生存问题。山西省委、省政府决定把采煤沉陷区治理作为改善农村人居环境的重要内容和重点工程，从2014年开始在全省启动新一轮采煤沉陷区治理工作，2017年前基本解决全省现有采煤沉陷区受灾群众的安居问题。加快推进采煤沉陷区治理既是改善农村人居环境，全面建成小康社会的德政工程，又是关注困难群体生活，关心群众冷暖安危的民生工程，更是修复环境、恢复植被、再现秀美山川的生态工程。

山西省中阳县金罗镇煤炭资源丰富，随着长期煤炭资源的开采，地表沉陷、生态破坏问题日益严重。近年来，采煤沉陷区综合治理成为企业进一步发展的严重障碍，也是政府部门民生问题的一大难题。

一、金罗镇采煤沉陷区治理搬迁安置存在的主要问题

1、搬迁安置资金短缺

一方面，受市场经济形势的影响，煤炭需求由旺转淡，造成煤炭价格持续低位运行，产能不能充分发挥，企业效益严重不景气，用于搬迁安置的資金严重短缺，导致移民搬迁安置出现“两难”。一是移民搬迁工作难。金罗煤矿所涉五大主体，9个矿井，应彻底进行移民搬迁的有5306户，17432人，但由于煤矿资金紧张等原因，目前签约搬迁的只有2268户，7504人，搬迁率仅为42.7%。二是工程建设难。目前启动在建的8栋956套移民安置房，由于各项资金紧缺，工程建设进度十分缓慢，华润、中钢三期主体工程已基本竣工，但附属工程、地面设施设备及综合服务大楼因资金原因还未动工，目前只能停留在筹资以便下一步的启动工作过程中。资金短缺导致诸多环节不能如期进行。另一方面，由于煤炭市场持续低谜，市县财政收入受到很大程度的影响，所以项目建设中市、县两级应该配套的各5%资金不能及时到位，煤矿企业主体筹措配套的30%资金也难以及时到位，从而造成项目建设资金缺口较大。

2、土地规划指标无法落实

由于全县用地指标严重紧张，导致新建工程的其他相关手续无法办理，工程无法正常推进。金罗镇水峪村、尧峪村两个新建项目安置小区是金罗镇2015-2016年采煤沉陷区治理搬迁安置项目的集中区域，总用地面积为143514.044m2（折合215.49亩），目前土地部门仅上报了用地规划，没有通过上级建设用地审批，多处新建项目未取得土地预审文件和批复新建项目用地手续，项目不能按时开工建设。除在建项目外，由于需要搬迁人口众多，需新增建设用地230.48亩，目前土地部门正在调整用地规划，增加用地规划指标很难得到批准。

3、项目审批实施存在诸多问题

一方面，项目审批中支持性文件难以出具。由于新建项目未纳入建设用地规划，国土部门目前正在调整规划和用地指标，所以，项目单位在向国土部门申请土地预审和向住建部门申请选址意见书时按规定暂不能出具相关支持性文件，影响了项目审批，也影响了搬迁安置工作的进度。另一方面，项目环评审批的问题，省发改委晋发改地区发〔2014〕1336号文件关于加快推进深化采煤沉陷区治理搬迁安置工作有关问题的通知中对项目审批的环保要求是市、县环保部门出具环评预审意见，而晋政办发〔2015〕22号文件山西省采煤沉陷区治理2015年行动方案的通知中要求出具环保审批意见，这类环评审批让下层工作人员模棱两可，不知该如何处理，更不知道以哪个为准。

二、金罗镇采煤沉陷区治理搬迁安置相关政策

采煤沉陷区治理涉及面积广、搬迁人口多、资金投入大，是一项庞大复杂的系统工程和重要的民生工作，也是改善农村人居环境中重要的关键性工程之一。参照国有重点煤矿治理的标准，对采煤沉陷区内受损严重的村庄在“据实补偿”的基础上采取“按户补偿”为原则的搬迁安置治理方式。“据实补偿”：即对采煤塌陷范围内的所有建筑物、构筑物及其附属物据实丈量调查，分类登记造册，依据不同的补偿政策标准，算出各类补偿项目的价格，汇总统一后进行补偿。“按户补偿”：即对采煤沉陷区范围内的所有人口以户为单位，以人口为参照，按当前所在户籍为标准进行分配。相关政策主要有：

1、安置方式

在充分征求群众意见的基础上，灵活采取集中安置、分散安置、货币补偿、统一回购存量商品房、市场化方式安置等多种方式进行搬迁安置。集中安置，即统一规划选址，新建小区进行安置，前期大多采取此类安置方式。货币补偿安置，即针对部分村民已在异地购房，给予货币补偿安置的方式，货币补偿现没有统一的标准，根据煤矿效益和矿区居民给予发放。回购存量房，即针对选址困难且城区有一定存量房，群众积极要求回购的安置方式，近两年金罗镇大部分地区搬迁安置采取回购房安置的形式。回购商品房形式成本低，效率高，交房安置进度快。因此，各级政府部门开始实施回购商品房的方式进行搬迁安置工作。总之，无论采取哪种安置方式，必须要满足村民自愿和同意的条件。

2、补助标准

受损严重的村庄采用搬迁重建方式进行治理，按户均60平方米进行补助，每平方米造价2014元，户均搬迁成本为12.08万元，超出60平方米部分由个人以成本价购买。由于受传统观念和计划生育政策的影响，金罗镇居民每户人口相对众多，家庭结构庞杂，60平方米不能确保正常生产生活，所以，当地居民大多采取补助加个人出资购买大面积住房的方式解决安置问题。

3、资金来源

目前，采煤沉陷区治理搬迁安置资金主要由国家投资、省级投资、市级配套投资、县级配套投资、企业配套投资和居民个人出资构成。对于采矿权主体存在的，治理资金主要由企业和政府承担，其比例为：国家40%、省级10%、市级5%、县级5%、企业30%、个人10%；对于采矿权主体灭失的，治理资金主要由政府承担，其比例为：国家50%、省级20%、市级10%、县级10%、个人10%。根据调查了解得知：国家投资40%资金即每户12.08万基本能够到位，企业出资的30%资金很难到位，原因主要有：其一，金融危机的影响，煤炭市场下滑，企业效益降低，其二，企业还需出资矿区居民每人4.5万元补助金，个别地方会给与二次补偿，企业投资巨大，一时无力支付。省市县三级由于煤炭经济下滑，财政收入缩减，资金补偿也不能及时到位。补偿资金空缺较大。

4、建设选址

采煤治理区搬迁异地安置新建住宅小区的用地选址，应充分考虑与城镇规划、新农村建设规划和产业布局调整相结合，因地制宜把握就近和地价相对低廉的原则选址建设，力争以划拨方式供应土地。为节约土地，打破原先村庄独门独户的安置形式，坚持以新建集中居住小区进行安置。充分利用和完善城镇现有基础设施，科学引导搬迁安置向县城周边集中，向基础设施条件较好的乡镇中心区或其他地域集中。对新建住宅小区的选址开展工程地质勘察和科学论证，避开采煤沉陷区、地质灾害易发区等区域，确保地质条件稳定安全。

三、推进金罗镇采煤沉陷区搬迁安置的措施

1、多元化筹措资金

资金问题是目前搬迁安置工作中存在的主要障碍，面对企业资金短缺，搬迁安置工作停滞，政府要积极与所涉主体企业协调，尽快落实移民搬迁专项资金，进一步推进安置房的建设进度。同时严格按照政策规定以回购存量住房的形式，多元化解决安置问题，积极推进移民安置工作进度，不仅保障居民的生存安全问题，而且尽快带领农民群众脱贫致富。另一方面，面对目前煤炭市场下滑，企业出资困难的形势，国家应考虑酌情加大补助比例，尽快帮助矿区居民实现有序搬迁安置。第三，积极利用第三方资源解决建设资金困难问题，比如以回购商品房的形式解决部分地区资金严重短缺的安置问题。

2、用地供给指标优先

采煤沉陷区治理属救灾项目，用地指标视同国家项目，对异地安置的沉陷区治理项目用地，凡搬迁村庄具备复垦条件的，可以通過调配城乡建设用地增减挂钩政策解决。但在实际运行过程中，全县用地指标严重紧张，导致新建工程的其他相关手续无法有序办理，工程无法正常推进。金罗镇两个新建项目安置小区总用地面积为143514.044m2（折合215.49亩），目前土地部门仅上报了用地规划，未完成审批程序，建议国土部门走增减挂钩渠道批拨土地，为项目审批出具土地预审文件。政府部门应协调国土部门，国土上下部门之间也应相互协调，按时提供土地预审文件和批复手续，保证按时开工建设。各部门应相互协调、相互配合，各司其职，共同服务于地方人民。

3、各部门相互协调

在一个急速变动、从摇篮到坟墓都离不开政府的名副其实的行政主导时代，政府行使的职能不断增多，随之而来的是政府部门协调能力差，协调机制不健全，这必然出现相互牵制掣肘扯皮推诿的现象，导致工作效率低下。搬迁安置工作需要发改部门、国土部门、建设部门、财政部门、煤炭部门、教育、卫生部门、人社、民政部门等多个部门相互协调合力才可能预期顺利完成。

4、充分发挥区位优势

首先要积极研究把农户中经营粗放、土地效率较低的土地集中起来，发展高效生态农业，政府在政策和开发资金上给予适当的倾斜，鼓励并支持农民发展生产。其次，多途径引入第二、三产业，通过企业入驻、成立合作社等模式，流转土地，租赁入股，把农民从有限的土地上解放出来，让搬迁户得到实实在在的实惠，解决“失地”农民的后顾之忧。农民住进楼房生存问题成为金罗镇乃至全县将要面对的难题。就金罗镇而言，应加快张子山、苏村核桃产业建设，加大对姚家岭绿源等2个菌种实验基地建设，同时对景源物流、鑫琪物流、电商等多种特色产业建设给予大力扶持，在人员、资金、政策等方面给予倾斜。以便于多渠道、多方面的解决移民户、贫困户再就业问题，以此来保证移民户搬得放心、住的舒心，收入稳定，不返迁，彻底解决失地农民从生存到脱贫，再到致富的民生问题。

【参考文献】

[1] 山西省人民政府关于印发山西省采煤沉陷区综合治理工作方案的通知.山西省人民政府文件.晋政发〔2016〕31号.

[2] 刘大胜，高礼奎.多措并举推进采煤塌陷区村庄搬迁安置工作[J].煤炭工程，2014.3.140-145.

【作者简介】

乔美丽（1989-）女，山西吕梁人，太原理工大学研究生.

史彦虎（1963-）男，山西左权人，太原理工大学马克思主义学院教授.