失独家庭国家补偿制度探析

孙江超

摘 要：失独问题与我国的计划生育政策有着复杂的联系，失独家庭的现实困境与国家补偿制度缺失之间的矛盾越来越突出。从国家责任、民意、财力角度分析指出国家补偿是解决失独家庭问题的根本途径。在构建国家补偿制度时，应考虑：建立单行的国家补偿立法、体现衡平补偿理念、将精神补偿纳入补偿范围、明确补偿标准与费用来源等。

关键词：失独家庭；计划生育；国家补偿

中图分类号：F015 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2017）04 — 0090 — 03

失独家庭指独生子女发生意外、死亡，其父母不再生育和收养子女的家庭。失独问题从一开始就与我国长期以来的独生子女政策密切相关，有着复杂的社会背景。计划生育政策实施30多年来，至少减少了四亿人口出生，社会抚养费节约7万亿。在我国经济发展尽享人口红利之时，独生子女家庭却陷入较大风险。独生子女发生意外打破了我国传统的家庭养老模式，重创了家庭功能，扭曲了社会结构，影响了社会的稳定与和谐。近年来，失独家庭作为一特殊群体所面临的诸如养老、生活、健康、婚姻等各种问题开始凸显。失独家庭是弱势群体，虽然在其他国家也普遍存在，但在中国大规模出现则有其独特性。有针对性的研究失独问题，化解治理难题，是关系社会稳定发展的重要课题，也深深考验着政府的管理水平和化解能力。

一、现有的失独家庭扶助政策及其缺陷

人口红利在促进经济快速发展同时，失独家庭的规模也快速增长。《2010中国卫生统计年鉴》显示，我国失独家庭已超过100万而且正以每年7.6万的速度递增。周伟、米红根据历次人口普查数据编制的生命表测算2010年全国独生子女1.79亿人，失獨家庭241.26万户。易富贤根据现有独生子女数量及独生子女死亡率推断，到2035年将有1000万家庭成为失独家庭。王广州通过计算机仿真模型估算到2050年累计死亡10岁及以上独生子女数量至少1100万。

目前对于失独家庭的扶助政策主要有：（1）国家层面上，一是2001年出台的《人口与计划生育法》规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”表明政府对这一群体开始关注。二是从2007年8月出台的针对独生子女伤亡家庭的帮扶政策，并于当年在重庆、上海、江苏、贵州等10省市试点。失独家庭由政府给予每人每月不低于100元的扶助金。2012年起，这一标准提高到每人每月135元。三是2013年实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》规定的：“老年人无劳动能力、无生活来源、无赡养人和扶养人，或者其赡养人或扶养人无赡养能力或扶养能力的，由地方人民政府依照有关规定给予供养或救助。”此规定明确了责任主体，但就扶助方式、标准没做详细安排。四是2013年12月由五部委联合发布的《关于进一步做好计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，强调加大对计划生育特殊困难家庭的扶助力度，加强组织领导，开展社会关怀，做好养老保障。失独家庭特别扶助金进一步提高到城镇每人每月340元，农村每人每月170元，并建立动态增长机制。（2）在地方层面，各地的做法差异较大。就扶助金的标准来看，截止到2015年初，北京市失独家庭父母扶助金每人每月提高到500元，天津每人每月270元，山东每人每月400元，浙江每人每月400元，福建每人每月400元，安徽城镇每人每月340元，农村每人每月270元，广东每人每月450元，甘肃每人每月500元，江苏省每人每月500元。除了扶助金以外，各地还在精神帮扶、心理辅导、社会帮扶、医疗保障等方面进行积极探索与实践。但总体而言，扶助体系还不够完善，主要不足集中体现在如下两方面：

第一，制度缺失。目前，《人口与计划生育法》是保障失独家庭权益的法律基础，但该法律规定比较笼统。该法规定，独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方政府应给予必要的帮助。但就帮助标准和帮助内容未做明确规定。中央层面目前尚没有统一的制度安排，也缺乏相关的法律依据。至今失独家庭扶助制度更多的是依附于计划生育国策，并没有独立发挥作用，存在定位缺陷。由于缺乏可操作性，扶助效果不明显。地方政府做法差别较大，虽然取得一定成效，但由于缺乏权威性，随意性也较强，执行不到位，有失公平。现有的扶助制度仅仅是把失独家庭当做普通的困难家庭对待，或是参考三无老人标准执行，没有为失独家庭准确定位，更没体现出失独家庭对社会所做的贡献，这不利于失独问题的解决。

第二，扶助范围小，标准整体偏低。第一，虽然现在各地对失独家庭空前重视，扶助标准较前些年普遍提高，但整体来讲，现有扶助制度还是标准偏低、门槛高、扶助范围小。比如多数地方规定女方只有年满49岁以上才能获得救助，这就使得年龄不满49岁的失独困难家庭无法享受政策扶助，处于真空状态。第二，现有扶助制度主要发挥的是兜底功能，保障的仅仅是最低的生存需要，起到的是辅助作用，无法保障失独家庭的医疗、养老及基本生活需要，更无法弥补失独家庭的精神创伤。第三，相关配套制度缺少，如缺少对执行主体的追责与监督，带来有些地方政府不作为、不到位。第四，由于国家给付不足，加上地区差异、城乡差异，没有统一标准，差异较大，解决不了失独家庭的根本生活困境。

二、国家补偿是失独家庭问题解决的的根本途径

国家扶助制度的不足引起各界从立法角度探索解决失独问题的根本途径，概括起来主要有国家赔偿和国家补偿。国家立法赔偿，指的是国家机关的立法行为侵犯公民、法人或其他组织的合法权益，造成损害，国家应承担的赔偿责任。现阶段，通过国家立法赔偿解决失独问题是不可行的，主要原因在于：一方面，由于我国不承认立法赔偿，所以探讨《人口与计划生育法》是否违法进而按照归责原则要求国家赔偿就没有意义；另一方面，国家制定《人口与计划生育法》的行为与失独问题产生不存在直接的因果关系，国家立法赔偿基本要件不成立。而国家补偿指的是，公权力的合法行使使公民、法人或其他组织的合法权益收到特别损害而给相对人合理补偿的行为。国家赔偿与国家补偿的根本区别在于，国家赔偿是针对违法行为致害而给予的救济，国家补偿是针对合法行为而言，更多强调的是结果责任，体现公平负担。对失独家庭进行国家赔偿没有依据，但如果考虑到间接的因果关系，或按照结果责任的原则架构，进行国家补偿是存在可能性的。

1、国家补偿体现了国家责任

奥托.迈耶认为，国家为了公共利益而采取的合法行为如果损害到个人利益，国家应当给予相应的补偿。失独问题从一开始就与我国实行的计划生育政策紧密相关，它是计划生育政策的间接结果。计生政策从一开始就具有了很大的强制性，在促进了国家发展，缓解了人口压力同时，却损害了公民的生育权，带来了公民的失独风险，对此所作出的特别牺牲，国家补偿具有理论基础。结果责任说也阐述了这样的原则，只要行政行为产生了一般社会观念所不允许的结果，国家就需要承担补偿责任，而与行政行为有无法律依据、行为人有无过失没有关系。人权保障论认为，保障人权是民主国家的基本目标和重要任务，当公民生育权收到侵害时，国家有责任对公民收到的损失给予补偿。从社会正义、公平角度，对特定历史阶段政策造成的且范围比较大的失独弱势群体进行补偿符合社会主义国家“法治国”要求，也符合民主化进程和国家发展需要。所以对失独家庭进行国家补偿更多的是体现了国家责任。

2、国家补偿符合民意

失独家庭属于特殊的弱势群体，一方面养老缺乏经济保障，另一方面承受着巨大的精神痛苦。国家补偿取之于民，用之于民，更多的是侧重了对弱势群体的关心与关注，体现出社会福利的真正价值，符合民意。相对于现有的国家扶助政策而言，国家补偿可以体现出失独家庭对社会所作出的特别牺牲，可以全方位的保障失独家庭权益，不仅满足失独家庭的基本生活需求，而且能保障失独家庭有尊严的生活，解决失独家庭医疗、养老、健康等各方面的后顾之忧。许多学者认为，不管有没有法律规定，只要通过事实和法理衡量，就应该补偿。对失独群体进行国家补偿，维护了公民权益，符合现代法律思想。史柏年表示，政府有责任对失独家庭补偿，这是这一群体的权利。汪宏坤提出，失独家庭应得到国家补偿，既体现了社会公平，也是社会抚养费的合理归处。

3、国家补偿具备较好的财力保障

国家补偿必然涉及到国家的经济水平和财政收入状况。雄厚的经济实力为推动国家补偿奠定了扎实的基础。自2011年始，中国GDP始终位于世界第二位，综合国力持续增长。财政收入也成稳定增长态势。中国2015年全国一般公共预算收入15.22万亿元，较上年增长8.4%。社会抚养费每年征收大约200亿。经济的快速发展和经济总量的持续增加为失独家庭的国家补偿提供了坚实的物质基础。“全面二孩”政策的实施将会使独生子女时代成为历史现象，与此相关的失独家庭规模与数量会得到有效控制。对失独家庭进行国家补偿完全在国家财力承受范围内。

三、构建失独家庭国家补偿制度的原则性思考

1、立单行的国家补偿立法

失独家庭权益得不到根本保证，其原因首先在于立法上的缺失。世界各国往往把法律法规作为国家承担补偿责任的唯一依据。而目前我国还没有统一的《国家补偿法》出台，关于行政补偿的规定多散于宪法、单行法和其他相关法规之中。如《中华人民共和国外资企业法》第五条明确规定，在特殊情况下，国家给予相应补偿后，可以基于公共利益需要对外资企业实施征收。《国务院关于实施西部大开发若干政策措施的通知》第三条规定，因国家建设需要收回国有土地使用权的，应依法给予原使用人以补偿。众多单行的法律、法规都将行政补偿的事项纳入，对相关问题做出原则性规定。失独家庭国家补偿问题刻不容缓，而构建《国家补偿法》是一个复杂的系统工程，在《国家补偿法》出台之前，采取针对失独问题的单独立法是一种可行的办法。具体方式可以是法律，也可以先行制定行政法规，现在立法条件基本成熟。

2、国家补偿制度中体现衡平补偿理念

衡平补偿主要是国家从社会公平、正义或良心出发，通过制定特别立法或政策给受害人以补偿。国家衡平补偿以损害发生或存在为基础，对历史上重大政策的不合理导致公民所作出的特别牺牲的公民补偿。国家衡平补偿主要顺应了“法治国”、“社会国”理念的发展，更加关注到对人尤其是弱势群体的关怀，在我国，现在的“三农”政策很大程度上就是对我国工业化发展过程中农民所曾做出的牺牲以补偿。国家衡平补偿也被称为社会补偿，其范围远远超出了侵犯者必须是公权力的限制。随着人类文明的进步以及人们民主意识、法制意识的增加，衡平补偿更有利于社会公平与和谐，具有较强的政治意义和社会意义。在针对失独家庭补偿的立法中引入国家衡平理念符合现阶段我国经济与社会发展要求，同时国家衡平补偿可根据国家财力采取动态的补偿标准，具备可行性，体现出社会主义国家的发展初衷。

3、将精神补偿纳入国家补偿范围

对于失独家庭的国家补偿范围，主要涉及两方面：一是确定补偿的失独家庭条件；二是确定补偿的损害范围。关于满足行政补偿的失独家庭条件，我们应将永久性失独和暂时性失独一并纳入，只不过就补偿方式和补偿内容方面有所不同。我国目前的实定法把行政补偿范围圈定在物质补偿，精神补偿并未包含其中，有人认为，其原因主要在于精神损害不易计量且国家财力有限。然而对于失独家庭来讲，精神损害是客观存在的，其损害程度丝毫不亚于物质损害带来的影响。精神補偿体现了社会对公民健康的保护，体现了国家对人权的尊重，“对精神痛苦进行金钱抚慰，是对公民权利予以更高层次的救济”。从世界各国的经验来看，精神补偿是法治对国家的必然要求，也代表了补偿理论的一种发展趋势。

4、关于补偿标准与费用来源

失独家庭国家补偿应坚持以金钱补偿为主，因其快捷、便利、可操作性强，可使失独家庭及时得到救助与抚慰。同时充分发挥政府机构和社会团体作用，在精神慰藉、养老、医疗等方面给予关爱。国家补偿标准的最理想原则是最大程度的弥补受害人的损失，尽力使受害人恢复到受损前的状态。考虑到国家财力的有限性，目前阶段对于失独家庭的补偿还是要坚持有限补偿的基本原则。资金来源主要源自国家财政、社会抚养费和各种捐赠，要成立失独家庭专项基金，专款专用。根据目前国家经济发展水平，精神补偿标准确定为每个家庭一次性补偿5万元比较合适，物质补偿结合区域差异、城乡差异，以最大程度的保障失独家庭养老为出发点制定合理标准，同时对于困难家庭辅以各项社会救助、扶助措施。建立一种以国家补偿为主，社会救助、扶助为辅的全方位社会关爱体系，最大程度的帮助失独家庭走出困境。

〔参 考 文 献〕

〔1〕周伟，米红.中国家庭规模估计及扶助标准探讨〔J〕.中国人口科学，2013，（05）：2-5.

〔2〕陆杰华，卢镱逢.失独家庭扶助制度的当下问题与改革路径分析〔J〕.国家行政学院学报，2014，（06）：33-37.

〔3〕史继霞.试论国家救助失独者的法理基础〔J〕.福建行政学院学报，2015，（04）：89-91.

〔4〕王红跃.行政补偿范围研究〔D〕.北京：中央民族大学，2013.

〔责任编辑：杨 赫〕