中国乡镇政府支出政治分析

康红军 徐兴兴

（华中师范大学政治学研究院，湖北 武汉 430079）

中国乡镇政府支出政治分析

康红军 徐兴兴

（华中师范大学政治学研究院，湖北 武汉 430079）

以人为本的新农村，其实质是以满足农民需求为导向的新农村。乡镇政府作为新农村政策最直接的执行者，利用本级自筹财政资金与中央、上级政府转移支付资金为农民提供公共服务，其财政支出结构对新农村建设绩效具有重大影响。农村税费改革后，乡镇政权逐步由“汲取型政权”转型为“支出型政权”，乡镇政府财政自主性逐步丧失，致使其财政支出结构的偏差，导致新农村建设的“物的新农村”倾向突显。乡镇政府具有“地方国家”、“政党助手”、“地方政府”、“官员理性”多维特性，决定了乡镇政府财政支出的复杂性。“地方国家”维护稳定，“政党”巩固执政基础，“地方政府”偏好政绩，“官员理性”偏好晋升，形成乡镇政府的财政支出逻辑。要实现农村善治，乡镇财政支出应重在农民发展能力提升，提高农民收入，改善农民生活，实现“为农民而支出”。

乡镇政府 支出政治 人的新农村 税费改革 财政自治性

一、以人为本新农村与乡镇政府支出政治

长期以来，我国农村地区更多的关注“物的新农村”，将新农村建设理解为易见成效的村庄整治、将城镇发展的思路照搬到新农村建设中、将道路硬化、路灯亮化、农民上楼等物的新农村建设作为工作重心，而对增加农民收入、农民权利保护、农村生态建设、农村精神文明培育等见效慢、投入大、政绩不明显的工作重视不够。农民除了物质层面的需求，还有对精神文化、民主权利、公共服务等诸多层面的需求。新农村建设既需要加强基础设施建设与产业建设，又需要加强政治文明、生态文明、精神文明建设，以满足农民日益增长的物质文化精神需要。这形成了政府公共品供给与农民内在需求脱节的非均衡矛盾。

加之，随着城镇化的加速推进，农村社会结构转型升级不断加快，农村社会出现许多新问题、新情况。农民外出务工致使农村出现大量“空心村”现象，农村留守老人、留守儿童、留守妇女问题突出；农村党员发展难、党支部书记选拔难、农村党组织凝聚力下降，党的执政根基受到一定消弱；农村干部队伍文化程度偏低、年龄结构老化、带领农民发展经济、化解农村矛盾纠纷的能力不强；村民自治流于形式，农村社会治理复杂性和难度不断增加，“人的新农村”提出日程。2014年12月，中央农村工作会议首次提出要建设“人的新农村”①,积极稳妥推进新农村建设，加快改善人居环境，提高农民素质，推动“物的新农村”和“人的新农村”建设齐头并进。

以人为本的新农村，其实质是以满足人的需求为导向的新农村。这种需求，一方面通过社会供给机制实现，另一方面通过政府公共机制供给而实现。对于农民来说，村集体经济实力雄厚、农民富裕、社会资本丰富的村庄，通过自筹资金推进农村公共服务建设，能享受到更好的服务，但这种供给是不均衡的；而政府公共供给机制则能通过政府公共财政的均衡配置，对经济落后的农村进行财政倾斜性投入，可以实现农民享受公共服务的基本均等。显然，在城乡、区域发展差距较大的中国广大农村，政府通过均衡的公共财政供给，对于满足农民需求，享受 “新农村建设带来的美好生活”至关重要。乡镇政府是我国新农村建设政策最直接的执行者，直接面对农村基层，利用本级自筹财政资金与中央、上级政府转移支付资金为农民群众提供公共服务。研究乡镇政府公共财政支出，探求其财政支出机制的运行逻辑，对于改善乡镇公共财政支出体制，为农民提供更多、更优的公共服务，具有很强的现实意义。

关于乡镇政府财政支出论题，至少要回应以下几个问题，一是，乡镇政府的财政支出偏好，即乡镇政府将有限的财政资金花在了哪些地方，譬如生产性建设的投资、产业发展资金支持、基础设施建设投入，抑或在村庄整治、村容村貌改善支出，抑或村庄公共服务供给、村民社会保障投入等等；二是，乡镇政府财政支出效益，哪些主体将在乡镇政府支出中获益，譬如国家、政党、上级政府、乡政府、政府官员、农民这些主体如何收益，多大程度受益；三是，乡镇政府财政支出机制，即乡镇政府财政支出偏好的内在逻辑，回应这一系列问题，我们称之为“乡镇政府支出政治”②。我们将以人为本新农村，界定为满足农民需求为价值取向的新农村，因此，也可以说，回答乡镇政府支出政治问题，也就是回应“谁获益”的问题，也是在回应新农村建设的核心命题。

现有的研究，无论是新农村建设抑或是乡镇政府研究，都缺乏对其充分的讨论。大量关于新农村建设文献中，多集中在新农村建设本身的学术命题③、以及新农村建设的一般性财政支出问题④。仅有少数研究者关注新农村建设中政府财政支出的政治问题。比如早在2007年，就有学者从农民的发展权利角度考察了新农村建设中的财政支出的人本政治问题，提出以人为本、促进农民发展是新农村建设的价值目标，开发农村人力资源、提高农民的发展能力是新农村建设的首要任务，公共财政应重点投入农村义务教育和农村公共卫生领域。〔1〕也有学者从政府绩效评估机制的角度考察了新农村建设中的财政投入结构不均衡问题，认为不当的政府绩效考核机制影响了政府的对农技推广、农村教育、医疗卫生、社会保障等事业的支出。〔2〕另有学者从中央支农资金配套制度的考察出发，提出在现行压力型行政体制下，基层政府为提升政绩，在争取配套资金过程中产生潜在的财政支出，引发了乡村负债风险。〔3〕以上学者的研究丰富了我们的研究视野，但未能从新农村建设的乡镇财政支出政治逻辑层面来讨论，未能回应“谁获益”乡镇财政支出的核心命题。

从乡镇政府研究来看，现有研究具有如下特征。

一是，多为乡镇政府特性研究。关于乡镇政府特性研究比较典型代表性的定位诸如 “汲取型政权”、〔4〕“悬浮型政权”、〔5〕“协调型政权”、〔6〕“维控型政权”、〔7〕“三维型政权”、〔8〕“服务型政府”、〔9〕“惠农型政府”、〔10〕“空壳化政府”〔11〕。 这些特性影响其乡镇政府行为及其财政支出的结构、收益与机制。乡镇政府是我国最基层的政权组织，是国家与社会的链接点、政府与农民的互动的交互点，探讨乡镇政府特性，也是在探讨中国国家与社会关系、政府与农民关系。

二是，多在探讨乡镇政府行为问题。诸如从项目下乡、〔12〕国家与农村正式制度转型、〔13〕财政体制变革、〔14〕压力型体制、〔15〕有限资源与多重角色、〔16〕等角度探讨其对乡镇政府行为的影响及其运行逻辑。独具中国特色的乡镇政府行为，直接影响着其如何分配财政资源，也即如何花钱的问题。

三是，已有的乡镇政府财政支出研究，或从财政涉农资金使用的科学管理开展分析，〔17〕抑或从制度变革对乡镇财政支出的约束着手研究，〔18〕鲜有文献从乡镇政府财政支出的结构、机制进行系统的分析，对其支出的政治逻辑分析文献几乎没有。

鉴于此，延续现有学术研究路径，本文试图从以下两个方面推进推进：一是分析乡镇政府财政支出的偏好、结构、效益及其政治逻辑；二是基于调查的最新的数据分析。正处于职能转型的乡镇政府支出偏好是否得到纠偏，并对其进行较为系统的政治学解释。基于现有政府特性与政府行为研究，在制度与政策设计上进行行为纠偏，从经验层面和理论层面来回应以人为本的新农村建设推进路径。

本文以中国中部Y市S乡为研究对象，对该乡政府财政支出的偏好选择、效益、支出机制进行典型个案剖析。S乡地处Y市西部边陲，国土面积69.5平方公里，下辖29个行政村，总人口4.5万人，Y市农业大乡，区域旅游文化资源丰富，区位优越，交通便捷。近年来，S乡围绕“生态立乡、产业强乡，奋力打造中国最美花香”的目标，突出生态建设，成功举办Y市首届园林博览会，吸引游客103.5万人，实现旅游总收入3.5亿元，将生态富矿挖掘成了人文经济富矿。2015年，S乡进一步发挥园林博览会品牌效应，利用被纳入H省十大乡村精品旅游线路机遇，举办Y市S乡首届玫瑰花节，进行生态开发，发展乡村生态旅游，力图实现生态建设与发展旅游经济融合发展，全乡实现财政总收入1261万元。2015年10月，在Y市市委推动下，开展基层党建与基层治理改革试点，推进基层组织建设，巩固农村基层政权，增强基层党组织的渗透力、影响力、凝聚力，提高基层治理能力，为农村经济发展提供坚实的组织保障与和谐稳定的环境。从财政收入看，S乡具备一定的经济实力，且近年大力发展经济、推进改革，乡镇政府支出规模也不断增长。从该乡政府的财政支出案例进行观察中国乡镇政府支出的政治逻辑是一个较为可行的切入点。

本文的数据资料主要来源于笔者2016年4月至8月对S乡的调研收集的，既包括课题组成员对S乡各职能部门领导和工作人员的访谈记录、S乡政府政策性文件、政府工作报告、工作总结、讲话材料等内部资料、H省、Y市政府网站搜集的政策文件和新闻报道，又包括笔者对S乡改革的参与式观察收集的总结性材料、对S乡村党支部书记、理事会会长的访谈记录、以及与S乡农民的交流获得的经验性材料。

二、农村财税制度改革与乡镇政府支出偏差

开展乡镇政府特性与行为逻辑研究，都会将农村税费改革作为讨论的起点。同样，也是我们探讨乡镇政府支出政治的源头。

（一）农村税费改革与乡镇支出政治的兴起

农村税费改革前，向农民收取税费、汲取农村资源，成为乡镇政府主要的职能之一，乡镇一级政府呈现出典型的“汲取型政权”〔19〕特征。农村税费改革后，乡镇政府财政收入越来越依靠中央政府的财政转移支付资金，以及上级政府的配套性资金的投入。特别是农业税的取消，乡镇政府收入与支出的非均衡趋向愈加明显，形成其特定逻辑公共支出偏好，乡镇政权逐步由“汲取型政权”转型为“支出型政权”。

农村税费改革的初衷是为农民减负，建立政府公共财政负担的农村公共服务供给和公共事业建设体系，客观上规范了乡镇财政收支，减轻了农民负担，缓和了乡村干群冲突。但也压缩了乡镇政府的空间，致使乡镇自筹财政收入的大幅减少，加之，上级政府，特别是中央政府财政转移支付不足进一步加剧了乡镇财力紧张，乡镇财政“空壳化”现象突出。〔20〕乡镇政府财权与事权的不匹配，财政压力不断加大。在现行的政绩考核体系下，一些农业乡镇为考核达标，甚至不惜挤占、挪用工资、缓解工资性支出压力，从而腾出资金来填补上级各口的检查、调研所必要的“招待费”资金缺口，更不用谈将有限的财政资金为农村提供更多的公共产品。据笔者2016年在S乡的调研，据该乡党委副书记反映，接待各上级部门领导检查、考核、调研都需要一大笔财政支出，仅2014年末，招待、送情财政支出就达100余万，另外，各种其它支出也不少，近年来，乡领导班子致力于推进各项改革，产生了广泛影响，一年接待的记者就达200人次，都需要财政“管饭”，还要“管好”，因为事关乡里的形象，这“请客”也是一笔不小的支出。〔21〕在招商引资背景下，一些乡镇将其作为增加财政收入、缓解财政压力，发展政绩、为升迁争取筹码的重要手段。不断改善辖区投资环境，以公共财政投入配套好园区内公路、水、电、路等资源、整合涉农资金、加强对村庄环境的综合整治和农房改造，来优化经济环境和生态环境，成为乡镇政府理性选择。本质上，招商引资所耗费的公共支出是一种“为晋升而支出”。

（二）财政自主性缺失与乡镇政府支出结构偏差

农村税费改革对乡镇财政产生了双重影响，一方面是乡镇财政的规范化，另一方面是乡镇财政面临的收支缺口与和债务压力，乡镇政府只有依赖国家财政的转移支付与上级政府资金支持来缓解自身财政压力，加重了对国家和上级政府的依赖，〔22〕乡镇政府财政支出自主性缺失。为规范乡镇财政收支，缓解基层财政困难、巩固农村税费改革成果而出台“乡财县管”财政制度，尽管保证了工资的正常发放，但进一步压缩了乡镇的财政支出自主性，加剧了乡镇公共服务的缺位。〔23〕农村税费改革、“乡财县管”与人事制度、政绩考核制度糅合在一起，深化了乡镇财政支出的非自主性，造成了深远影响之一是乡镇政府财政支出结构的偏差。

1.“人事制度”与请客买单的位子逻辑

在财政与事权不匹配的财政体制下，上级政府具有充分的动机，只拥有事权而将财政支出的责任下移到乡镇，也就是说要求下级做事付款，但不提供财政支持，尽管乡镇政府不愿意，但也无可奈何。因为如果拒绝执行，就是“不作为”，就要被“问责”，就要“挪位子”。〔24〕

笔者调研所在的Y市书记雄心勃勃要在全市推进基层党建与治理创新改革，并选取了S乡作为试点，总结经验。为进一步提炼总结经验，并增强改革的权威性，Y市市委组织部以政府购买项目的形式，邀请H省Z大学研究团队前来调研，为其总结提炼、拔高其改革经验。经过一番博弈，Y市委组织部决定出资12万，由Z大学研究团队做这个项目，合同也由组织部与研究团队签署。但不久后，Y市组织部提出这个项目S乡也要出5万,合同也由S乡与研究团队签署；项目结束后，S乡先将全部资金转给研究团队，市委组织部以奖代补的方式返还给7万给S乡。Z大学研究团队长期住在乡镇，S乡必须为其“管吃、管住、管行”，还不能有丝毫怠慢，保证“招待”质量，“招待”不好不仅有可能受到市委领导批评，而且会影响经验总结材料的质量，从而影响市委改革的进程，影响自己的“位子”与升迁，所以还必须好好“供着”。〔25〕但对于S乡来说，这也需要不少公共支出。

当然，这项支出还是不足为提的。为推进试点工作，S乡不得不进行配套性支出，将试点经验“包装”好，如配套推进村庄环境整治、基础设施的进一步完善，才是乡镇财政支出的大头。但至少可以看出，在现行行政体制与人事人事任免制度下，上级政府完全“可以请客，而不买单，或者少买单”，乡镇政府只得“乖乖做事、好好买单”。这种财权与事权不匹配的买单性支出，对于本身财政薄弱的乡镇来说，带来了更大的财政压力，也使得缺乏财力去为农村隐性公共服务支出，扭曲了乡镇政府支出结构。

2.“政绩指挥棒”与显性、生产性公共品偏好

现行的政绩考核体系的“指挥棒”指挥乡镇政府提供易出政绩的显性、生产性公共品，而不是隐性、见效慢、投资周期长的消费性公共品。乡镇政府也就具有了生产性公共品供给的偏好。

S乡所在的Y市，为推进招商引资工作，在年度《乡镇目标管理考核办法》中明确制定各乡镇招商引资和项目建设的奖励与问责制度，优先提拔在招商引资中成绩突出的乡镇主职干部，对招商引资不力的乡镇进行谈话。在此背景下，作为农业乡的S乡将招商引资作为一切工作的核心，为项目方提供保姆式的服务，在市级项目资金以奖代补的基础上，给予审批费用减免、税收比例返还等政策措施，同时，整合乡财政资金，完善项目建设所需的基础设施，一定程度上压缩S乡在民生领域的支出。

另外，在现有的政绩考核体系下，由于显性公共品投入易于测量，易为政绩考核，乡镇政府往往会整合更多的财政资金投入，如村庄环境整治、基础设施建设、文化广场建设等，但对村庄生态文明建设、精神文明建设、政治文明建设等隐性的公共品支出则投入不够。

（三）乡镇政府支出结构偏差与“物的新农村”趋向

前述，在现行政绩考核体系与财政体制下，乡镇政府支出呈现出结构偏差格局，在新农村建设更多地关注的是“村容村貌”整治与“拆旧建新”，而在培育新型农民、农村文化教育、农村生态保护等投入大、见效较缓慢的民生工程则重视不够。新农村建设呈现出对“物的新农村”财政投入倾向。其具体表现为，在农村留守群体权益保障上，乡镇缺乏硬性的财政投入的制度性约束。在乡土文明培育上仅仅停留在文化墙粉刷层面，缺乏专业文化人才的引入与乡村内生文化的培育，文化荒漠化现象仍较为明显。

（四）农村公共服务的“农民负担化”与公共支出纠偏

农村税费改革后，我国乡镇政府财力与财政自主性不断下降，以及公共财政支出结构的偏差，致使其公共服务供给水平较为低下，在农村公共服务供给的责任和能力弱化，农村公共服务“农民负担化”日趋明显。以S乡为例，该乡各村庄房头宗族氛围浓厚，组织化程度较高，自发成立理事会，筹资筹劳，发展农村公益事业，供给村庄公共服务。2015年，S乡Y村6个自然湾村民筹资510余万元（村民集资、企业老板捐资）进行道路硬化、水塘整治、厕所改造、群众活动中心建设，村庄基础设施不断健全，村庄环境美化升级。近年来服务型乡镇政府理念的的不断深化，但未根本扭转乡镇政府财政支出结构的偏差，乡镇政府在村庄公益事业投入与公共服务供给上仍显不足，农民发挥着更为重要的作用。

当然，这种情况在不断变化，S乡政府积极整合涉农政策、资金，采取“以奖代补”的方式，对起到示范、引领的村庄给予财政扶持资金，对村庄文化礼堂、文化墙建设给予专项资金补贴，传扬核心价值观，传播优秀的传统文化，增强村民的文化素养。在村庄环境保洁上，由乡财政给每个行政村配备2名保洁员，同时加强对村民环保意识的宣传，整合一部分财政资金用于对卫生保洁优秀的村庄进行奖励，以引导村民养成环保意识，自觉爱护村庄环境卫生。这些转变是否说明乡镇的财政支出结构得到了有效优化？还有待进一步从乡镇政府的本质属性、基本特性来进一步探讨。

图2-1：S乡Y村6个自然湾村民筹资兴办公益事业情况

三、“乡镇政府复合体”与支出政治的复杂性

中国乡镇政府财政支出受到现行政绩考核体制、财税体制、人事制度等多重因素的影响，呈现出支出结构的偏差现象，也导致新农村建设的“物的新农村”倾向突显。尽管，近年来乡镇政府的职能的不断转变，新农村建设中“人的新农村”理念的提出，乡镇政府逐步在公共财政支出结构上的偏差得到一定纠正。下文，将对乡镇政府财政支出结构偏差与纠正现象进行进一步的解释。

（一）乡镇政府特性与乡镇政府“四维度”

除农村税费改革外，乡镇政府自身特性是如何影响其财政支出结构？现有的人事制度、政绩考核体制会导致乡镇政府重视生产性消费品提供，那么其又为何也对民生工程给予越来越多财政支出？乡镇政府的基本特性是什么？其财政支出的机制和目标又是什么？

由于中国乡镇政府的具有多重特性，其支出政治也是复杂的。要理解乡镇政府的特性，首先要清楚其作为国家政权最基层的组织载体、直接与农民打交道、代表国家行使国家权力的特性；其次，在中国党政体制下，乡镇政府在乡镇党委的领导下工作，具有执行党委各项决策的属性；再次，乡镇政府作为市县级政府的下级政府，受到市县级政府人事制度、考核体系的压力型控制；最后，乡镇政府同样由乡镇官员构成，乡镇主职领导个人偏好和政绩冲动，也是一个要考量的重要维度。从国家-政府、政党-政府、上级-下级、官员-政府关系来看，中国乡镇政府具备“地方国家”、“政党助手”、“下级政府”、“官员理性”四个维度。这四个维度中，乡镇政府扮演着四种制度角色，承担相应的功能。

图3-1 中国乡镇政府“四维度”

第一，在国家-政府维度，乡镇政府是国家权力的执行者，是国家意志的体现，代表国家与农民打交道，具有保障农民权益、维护国家基层政权稳定的职责。在地方国家的角色特征下，乡镇政府依托权威体制代表国家构建秩序，维护农村基层政权的稳定与长治久安。

第二，在政党-政府维度，乡镇政府执行乡党委决策，是政党权威的行政化渗透的组织载体。乡镇政府在政治纪律的约束与控制下，不折不扣地执行乡党委各项决议，汲取财政资源、加强基层党组织建设、维护农村弱势群体权益，巩固党在基层的执政基础。在实际运作中党政合一，乡镇各项事务决策与执行由党委统筹、动员。

第三，在上级-下级维度，上级政府依托各种针对乡镇政府的政绩考核制度、对乡镇官员的人事任免，以及一系列问责制度，形成对乡镇政府的压力型控制，确保政令畅通、决策得到切实执行，提升政绩。

第四，从官员-政府关系看，乡镇官员在执行上级政府决策、行使权力中拥有较大自由裁量权。官员作为理性人，追求收益的最大化，其往往又以晋升为基本取向。乡镇官员的政绩观、财富观、安全观影响乡政府政策偏好、以及政策的执行效果。

乡镇政府的四个维度影响其财政支出的复杂性，影响着其对农村公共服务供给财政支出的偏好选择。

（二）乡镇政府多维功能与公共支出偏好

首先，在国家政权体系下，乡镇政府作为最基层的政权组织，建构稳定的乡村秩序、维护基层政权的稳定，成为乡镇政权的本质属性和首要的价值目标。随着城镇化进程的不断推进，我国农民阶层利益分化、异质性突显，农村社会面临不少矛盾，乡镇成为农村矛盾的聚焦平台，乡镇政府成为农民表达利益诉求的首选对象。如果乡镇政府漠视农民利益，农民的就会采取非理性、非法的方式释放，或越级上访、甚至以命相威胁，给基层社会稳定带来不少隐患。一些矛盾纠纷如未处理得

当，则可能酿成群体性事件。因此，维护稳定成为乡镇政府的“心头之患”和“高度重视”的一项“政策”议程。执行这项“政策”需要大量的财政支出。根据资料的可获得性，笔者考察了东中部3个乡镇的2015年财政预算报告，分别为浙江江山市上余镇、湖南宜章县瑶岗镇、贵州省铜锌县小水乡。

图3-2：东中西3个乡镇2015综合治理维稳的财政预算

从图3-2可看出，东部乡镇较于中西部综合治理维稳的财政支出均要高，乡镇的综合治理维稳财政支出与经济的发达水平密切相关。一是由于经济发达的乡镇经济实力较为雄厚，财政预算比较充足，另一方面，经济的发展也伴随着各种诸如征地拆迁引发的各种社会矛盾，又刺激了综合治理维稳成本的上升。乡镇政府为了维持基层社会稳定，对综合治理维稳财政支出有着特别的偏好，甚至不惜压缩财政拨款的行政单位支出，为维稳提供充足的活动经费，以维护基层社会秩序的稳定。

其次，在乡镇层面，党政高度融合，党委是有重要工作职责，担负着发展地方经济，推动社会事业发展等重要职能。乡人民政府协同乡党委完成乡镇各项工作，特别是加强农村党组织建设，巩固党的执政基础。乡镇财政预算每年要留出足额财政资金作为党组织机构运行经费。在一些进行基层党建创新改革试点的乡镇，乡政府投入到党组织建设的经费更是不留余力。

再次，乡镇政府作为最基层的地方政府，受到上级地方政府政绩冲动的控制。乡镇政府往往将有限的财政资源投入到显性的、易被政绩量化的生产性公共品之中。近年来，乡镇政府将更多的财政资源投入到民生上来，与服务型政府、社会建设的理念的提出有关；党的十八届三中全会以来，全面深化改革的背景下，乡镇投入更多的财力到基层党建与基层治理创新改革中来，同样是由于中央、上级政府对其赋予更多的厚望，给予更多的关注，创造典型经验的乡镇政府不仅能获得更多的财政转移支付资金，最为关键是能获取更多的政绩。

最后，以晋升为取向的乡镇官员，依托其自由裁量权，影响财政预算支出的结构。当上级政府对其政绩考核唯GDP取向时，其往往将更多的财政预算投入到生产性投资上，如加强基础设施建设，大力招商引资，扩大投资，拉动乡镇经济增长，以获取更大政绩。当政绩考核更加重视民生、重视环保，不以GDP论英雄时，乡镇官员往往对农村公共服务供给、农村环境综合整治投入更多财政资源。

四、农村善治的趋向：“为农民而支出”

新农村建设以来，中央各级财政对乡镇的转移支付资金不断增加，乡镇也得以整合更多的涉农资金开展村庄建设。但应自身财力不足、财政依赖性太强，以及财政投入体制、人事制度和政绩考核体系的影响，乡镇政府财政支出的结构偏差较为显著。在新农村建设中，要实现农村善治，应当调整现有财税体制、健全转移支付制度、完善以项目制为制度性财政资源分配体系；改进现有政绩考核体系，形成以民生型考核制度体系，实现乡镇公共财政的“为农民而支出”。

（一）乡镇财政支出要重在农民的发展能力支出。农民的发展能力受到其教育水平、健康程度、技能素养等方面的制约，国家财政对教育、医疗、劳动技能培训的投入是尊重、提升农民发展能力的物质基础。然而，从国家公共财政投入体制看，受城乡二元结构的影响，国家在教育、医疗卫生、劳动力技能培训上重点向城市倾斜，致使国家对农村义务教育等公共产品的供给不够。加之，改革开放以来，受教育产业化与医疗卫生市场化改革浪潮冲击，农民对教育、医疗产品的自我供给能力下降，上学难，看病贵问题突显。近年来，随着改革的深化，国家惠农政策不断增多，农民享受到更多的国家财政投入，“农民问题”日渐好转。但与此同时，由于乡镇财政支出结构的偏差，将国家部分财政资金“整合化”处理，脱离了农民的实际发展需要，且乡镇自身的财政资金也未能用到农民最需要、最迫切的地方。因此，乡镇应转变观念，重点对农民的教育、医疗、技能提升等方面进行财政投入，将教育、医疗、劳动力技能培训视为生产性投资。在城镇化背景下，乡镇政府特别要注意整合资金、资源，加强对留守儿童的教育投入，主动与高校合作，加强对留守儿童的教育；同时，要注重对农民的农业科技培训，整合财政资金，改善农技人员待遇，提高农技人员素养，增强其为农民提供更优质的农技培训的能力和积极性。当然，随着农民的流动性的增加，这种投资具有很强的外部性，乡镇政府积极性会受到一定消弱，为此，国家如果加强顶层设计，健全相关制度体系，将是乡镇政府重视农民发展能力提升的关键变量。

（二）乡镇财政支出应重在提高农民收入，改善农民生活。在提高农民收入上，提升农民的发展能力是基础，但同时，应注重为农民提供就业机会。从而，乡镇应注重对村集体企业重点进行财政扶持，整合各种涉农资金，保障村集体产业持续发展，为农民提供稳定的就业机会。在改善农民生活上，提高农民收入为其提供了物质基础，但还需要精神文化基础。近年来，乡镇政府在国家相关的“农村环境综合整治”、“农村公共文化服务建设”等政策的基础上，提供了部分配套资金，一定程度上满足了农民的一些精神文化需要。但整体上，其财政投入的数量和效益都不够。因此，乡镇应积极整合国家财政资金和自筹资金，改善村庄生态环境，培育乡村文化，支持村庄文艺社团等草根组织的成长，丰富农民的精神文化生活。

实现农村善治，乡镇政府就要“以人为本、以农民为本”，重点将公共支出放在提升农民的发展能力、提高农民的收入、改善农民生活条件上。农民治，农村治、天下治。

注释：

〔1〕郎秀云.农民的发展：新农村建设的价值目标和优先路径〔J〕.江淮论坛，2007（1）：28-32.

〔2〕王铁.新农村建设财政投入情况研究〔J〕.中国行政管理，2008（11）：10-13.

〔3〕温铁军等.中央支农资金配套制度对中国乡村负债的影响：一个初步的估算——以中西部地区贫困县为例〔J〕.中国农村经济，2009（2）：13-21.

〔4〕〔5〕〔19〕〔20〕周飞舟.从汲取型政权到“悬浮型政权”---税费改革对国家与农民关系只影响〔J〕.社会学研究，2006（3）：1-38.

〔6〕〔12〕付伟，焦长权.“协调型”政权：项目制运作下的乡镇政府〔J〕.社会学研究，2015（2）：98-123.

〔7〕欧阳静.“维控型”政权：多重结构中的乡镇政权特性〔J〕.社会，2011（3）：42-67.

〔8〕温丙存.三维型政权：新型城镇化进程中的乡镇政权——基于贵州省桐乡的拓展个案研究〔J〕.中国农业大学学报，2015（2）：51-60.

〔9〕徐元善等.服务型乡镇政府：缘起及其构建〔J〕.中国行政管理，2009（12）:86-89；任宝玉.乡镇治理转型与服务型乡镇政府建设〔J〕.政治学研究，2014（6）：84-96.

〔10〕何精华.构建乡镇“惠农型政府”：机遇、挑战与路径选择〔J〕.探索与争鸣，2007（2）：42-45.

〔11〕格雷姆.史密斯等.乡镇政府“空壳化”问题研究：一种内部运作的视角〔J〕.经济社会体制比较.2013（1）：118-127；王飞.乡镇政府空壳化及成因探析——基于广州欠发达地区的观察〔J〕.广州大学学报（社会科学版），2015（5）：54-58.

〔13〕何君.国家转型、农村正式制度变迁与乡镇政府行动〔J〕.经济社会体制比较，2014（6）：83-94.

〔14〕张将来等.现行财政体制对乡镇政府行为的影响分析〔J〕.中州学刊，2003（2）：44-47.

〔15〕欧阳静.压力型体制与乡镇的策略主义逻辑〔J〕.经济社会体制比较（双月刊），2011（3）：116-122.

〔16〕李明.有限资源、多重共角色下乡镇政府行为变异与治理转型〔J〕.农村经济，2014（4）：13-17.

〔17〕王仕龙.财政涉农资金科学管理途径研究——以浙江F市X镇为例〔J〕.江西社会科学，2014（10）：229-233.

〔18〕〔23〕侯经川等.“乡财县管”制度对乡镇财政支出的约束效果——基于湖南两试点乡镇的实证分析〔J〕.公共管理学报，2008（1）：61-67.

〔21〕数据来源于作者与S乡党委副书记的访谈记录。

〔22〕吴理财.农村税费改革对乡镇财政的影响及其后果〔EB/ OL〕. （2015 -11 -3）.http://www.cssn.cn/zzx/xsdj_zzx/wlc/201511/ t20151103_2557014.shtml

〔25〕作者访谈资料：2016年6月5日，与S乡党委委员的谈话。

〔24〕作者为Z大学研究团队的一员，对此有切身的感受。

〔责任编辑：王生怀〕

本文系华中师范大学中央高校基本科研业务费项目资助 “中国地方治理现代化及国际比较研究”（项目编号：CCNU14Z02008）成果；2016年华中师范大学研究生教育创新资助资助项目“严控与激励并存：特大城市‘积分落户’的政策逻辑——基于武汉市的实证调查分析“(2016CXZZ215)成果。

康红军，华中师范大学政治学研究院研究生，中国农村综合改革协同创新研究中心研究人员；徐兴兴，华中师范大学政治学研究院研究生，中国农村综合改革协同创新研究中心研究人员。