政府主导下的生活垃圾分类体系研究

陈海滨 朱 斌

(华中科技大学，湖北 武汉 430074)

政府主导下的生活垃圾分类体系研究

陈海滨 朱 斌

(华中科技大学，湖北 武汉 430074)

本文论证了政府主导垃圾分类事务的必要性与可行性，指出垃圾分类事务具有主客体双重复杂性，而推进垃圾分类事务必须兼顾社会可操作性与专业可操作性；设计了政府主导下的垃圾分类体系构架，并明确其中关键节点是投放环节的街道办事处/社区居委会和收运环节的环卫部门及垃圾收运企业。

垃圾分类；体系；政府主导

引言

生活垃圾分类是近几年各级政府与社会公众共同关注的热点议题，关于垃圾分类事务的意义和目标、不足与问题，特别是政府和市场在推进垃圾分类事务过程中的作用等等，存在不少讨论或争议，本文仅就政府主导的垃圾分类体系及关键节点进行探究。

1 政府主导垃圾分类的必要性及理论基础

实施生活垃圾分类，能有效改善城乡环境，促进资源回收利用，加快“两型社会”建设，提高新型城镇化质量和生态文明建设水平。因此，垃圾分类是生活垃圾污染治理体系的重要环节，属于生态环境保护及污染治理的范畴，本质上属于公共财产。

所谓公共财产是指提供公共产品或服务的财产。一般而言，公共产品或服务包括国防、国家行政管理、环境保护、水利工程、非收费性公路和桥梁、卫生防疫、城市照明等[1]。

依据公共信托理论，应该以环境资源的可持续利用和服务公众为目标，将环境公共产品及服务作为信托财产、以公众为委托人和受益人、政府为受托人，提供公共产品或服务。如此以信托的基本理念构筑的环境公共财产体系，既可以理清个人与国家的利益关系，也可以解决个人权益与公共环境权的关系。这也是政府主导诸如垃圾分类等公益事务的理论基础和法律依据。

2 政府主导垃圾分类的可行性及现实条件

2.1 政府具备垃圾分类的组织管理的手段与资源

首先，经过数十年的建设，我国已基本构建了较完整的生活垃圾收运处理体系，各级政府及城管/环卫部门作为其主管部门在生活垃圾的收运处理设施建设、生产运营及作业、社会服务与科研创新等方面具有很强的领导、动员、组织、监管能力。以2015年统计数据为例，655个设市城市配有165724台环卫专用车辆，890座生活垃圾无害化处理厂(场)(无害化处理能力57.7万吨/日)，其中填埋场640座、焚烧厂220座、其他处理设施30座；1568个县(县城)配有42702台环卫专用车辆、1187座生活垃圾无害化处理厂(场)(无害化处理能力18.1.7万吨/日)，其中填埋场1108座、焚烧厂37座、其他处理设施42座；29969个镇乡(17848个镇、11478个乡、643个镇乡级)配有141691台(镇115015台、乡24149台、镇乡级2527台)环卫专用车辆、45489座(镇34134座、乡10536座、镇乡级819座)生活垃圾转运站，这些都是各级政府掌控的垃圾收运处理主要资源及手段。

其次，近年国家已陆续颁布了一系列政策法规推进生活垃圾分类事务的发展，省、市、县(区)、街道办事处、社区居委会等各级政府及其派出机构等的数以千万计的工作人员是国家生活垃圾分类政策的宣传、贯彻、执行者。

2.2 垃圾分类事务的属性与特点需要政府起主导作用

(1)生活垃圾分类事务具有双重复杂性

主体复杂性：垃圾分类活动涉及面广、参与者多。首先，垃圾分类活动涉及到各行、各业、各部门。各类机构、单位因其性质、规模及活动规律的不同及其客观条件制约，会直接影响分类工作的推进。其次，涉及垃圾分类的公众因其工作岗位、居住条件、活动范围不同以及年龄、健康状况等诸多差异，也会影响或制约垃圾分类[2]。

客体复杂型：众所周知，垃圾本身也非常复杂。一是性状复杂且组分差异大；二是其性状组分是可变的，这种不确定性随季节变化(夏季因果蔬大量上市导致易腐有机物与含水率增加)、因地域不同变化(南方较北方而言，易腐有机物比例偏高)、因生活习性不同存在差异(湘、赣、鄂、云、贵、川等省区垃圾中盐、油含量高于江浙一带，等等)、因产生源不同存在差异(如学校的垃圾总量少，其中可回收物较多；商业区易腐垃圾比例低，而可回收物比例很高，等等)。垃圾本身复杂性是公众实施垃圾分类行为的最大制约因素[2]。

(2)垃圾分类必须兼顾专业可操作性和社会可操作性

专业可操作性是指通过技术、资金投入及设施设备配套解决垃圾分类存在的各种具体问题，诸如分类垃圾袋、分类垃圾桶、分类运输车的配置，以及分类处理处置设施的建设，等等。

社会可操作性则专指公众对于垃圾分类活动的认知、配合程度及实施行为。

前一个问题相对容易解决，甚至在较短时间内解决，但后一个问题的彻底解决则是长期渐进的过程。

第三，预算管理工作是事业单位各项活动总体的概括与规划。首先就是要对预算管理工作有全面的认识，要加强宣传，提升认识高度，让每个部门都对预算工作有正确的认识。这样才能进一步提升员工的工作配合度，才能进一步推动预算规划工作的执行。再次，预算管理工作不仅要求预算管理人员了解整个工作流程，同时也要求他们熟悉各个环节的管理要求。因此，要有效地执行预算管理工作，就要提高参与编制预算人员的业务水平和综合素质。一方面是要将这些预算管理人员调整到相应的岗位上工作一段时间，来进一步了解整体的工作流程。另一方面就是要加强对预算管理人员的专业培训，不断提升他们的管理工作能力。

3 政府主导下垃圾分类体系的构建

3.1 垃圾分类各环节任务与特点

从生活垃圾分类事务全过程看，分类投放、分类收集、分类运输、分类处理四个环节的客体大致相同，但实施主体却大不相同。

分类投放环节的主体是公众(包括个人与单位)，不同产生源的垃圾产生者；分类收运处理(即分类收集、分类运输、分类处置)环节的主体是各级政府及主管部门下属或指定的企事业单位。

这里，前者数量众多、社会经济成分复杂，如若不进行科学组织并辅以必要的宣教、奖惩手段，推行垃圾分类事务的社会可行性较低；后者则有相对规范的组织架构、专业队伍、技术支持及生产作业手段，还受到政府与社会的双重监管，只要方法得当、资金到位、设施齐备，完成垃圾分类收运处理的专业可行性很高。

3.2 政府及职能部门在垃圾分类体系中的位置与职能

(1)垃圾投放环节管理责任主体。笼统而言，各级政府在垃圾投放环节都有其职责，具体而言，政府派出机构街道办事处及其下属机构社区居委会等基层组织是垃圾投放环节管理的实际责任主体，投放环节效果如何主要取决于这一层级办事机构及工作人员的执行力、工作作风、能力、经验及办事效率。相对于普通群众，这些基层工作人员有较高政策水平和文化素质及业务能力，能够正确认识、理解垃圾分类的意义；相对政府部门管理人员，他们更“接地气”，既有务实精神，又有务实能力，知道该怎样做。

(2)垃圾收运处理环节管理责任主体。毫无疑问，各级政府及城管/环卫部门应该是垃圾分类收运处理环节管理的责任主体，但其下属或指定的收运处理企事业单位则是垃圾收运处理职责施行的实际责任主体。

3.3 政府主导下的垃圾分类体系构架及关键节点

垃圾分类投放：省—市—县(区)—镇乡/街道办事处—社区居委会—垃圾产生者。这条线上，街道办事处及社区居委会是关键节点。

垃圾分类收运处理：省—市—县(区)—城管/环卫部门——垃圾收运企业—垃圾处理企业。这条线上，城管/环卫部门和垃圾收运企业是关键节点。此处将收运和处理分开是因为前者必须与投放环节相衔接、配套，其作业与管理涉及到与投放环节相关的社会化问题，实际运作较繁杂；后者则相对简单，涉及的主要是专业化配套问题。

政府主导下的垃圾分类体系构架如图1所示。

图1 政府主导下的垃圾分类体系构架

4 结束语

随着社会经济的持续不断发展和“垃圾围城”形势的日趋严峻，生活垃圾管理日益成为学者们关注的热点问题。在既有的研究中，学者们主要从内部运行和外部环境两大方面探讨了生活垃圾管理中存在问题并提出了相应的对策。研究可分为三个阶段：第一阶段，20世纪70年代以末端无害化处理为主；第二阶段，20世纪80年代以源头减量化为主；第三阶段，20世纪90年代以后以循环经济视角下垃圾资源化和减量化为主。国内关于生活垃圾管理研究起步较晚，开始于改革开放后的20世纪80年代，但是重点研究也只是21世纪以来的事。所以，国内研究并不像国外那样每个时间段有明显的研究重点，基本上末端无害化处理、垃圾分类、源头减量化以及收费制度等同时都有研究。其中生活垃圾分类是近几年各级政府与社会公众共同关注的热点议题，关于垃圾分类事务的意义和目标、不足与问题，特别是政府和市场在推进垃圾分类事务过程中的作用等等，存在不少讨论或争议，本文仅就政府主导的垃圾分类体系及关键节点进行探究。研究得出以下结论：

(1)无论从理论或实际需求看，政府主导垃圾分类事务，不仅必要、而且可行。

(2)按投放、收集、运输、处理四个环节构成的垃圾分类全过程看，投放环节的社会性很强，而收运处理环节的专业性突出。

(3)各级政府及主管部门在垃圾分类体系及各环节中的功能职责不尽相同。政府派出机构街道办事处及其下属机构社区居委会等基层组织是垃圾投放环节管理的实际责任主体；各级政府及城管/环卫部门是垃圾分类收运处理环节管理的责任主体，但其下属或指定的收运处理企业则是收运处理职责施行的实际责任主体。

(4)垃圾分类体系构架中的关键节点是投放环节的街道办事处/社区居委会和收运环节的环卫部门及垃圾收运企业。

[1]何振一，杨天赐.公共财产理论[M].中国财政经济出版社，2000.

[2]陈海滨，杨龑.社会化与专业化相结合的生活垃圾分类“双轨策略”探究[J].环境卫生工程，2016，24(4)：1-4.

Study on the Government-led MSW Separation System

CHEN Haibin ZHU Bin

(Huazhong University of Science and Technology，Wuhan 430074，China)

This study demonstrates the necessity and feasibility of government-led MSW separation. The MSW separation is with complexity of both subject and object，and consideration must be given to both socialized operability and specialized operability when MSW separation is promoted. The structure of MSW separation system led by government is designed. And the key points of the system are sub-district offices/community committees in the dumping node and sanitation departments and related companies in the collection and transportation node.

MSW separation；system；government-led

陈海滨，教授，博士生导师，主要从事固体废物处理及资源化方面的研究

X21

A

1673-288X(2017)03-0053-03

引用文献格式：陈海滨 等.政府主导下的生活垃圾分类体系研究[J].环境与可持续发展，2017，42(3)：53-55.