加快建立长期照护保险制度之我见

杨雯婷+雷震

摘要：随着健康中国建设的全面推进，全民健康水平在不断提高。为保障失能、伤残人群的生命和生活质量，长期照护保险制度呼之欲出，且对于实现全民健康的目标，建设“健康中国”具有重大意义。广西是后发展地区，是生态大省、长寿之乡，社会老龄化、老人高龄化呈不断增长趋势，随之而来失能、失智、空巢现象突出。本文试图通过对广西有关背景材料的分析，揭示一些当前面临的难题和问题，提出加快建立长期照护保险制度的意见和建议。

关键字：广西 长期照护保险 可行性 必要性

随着健康中国建设的全面推进，医学技术的进步，全民健康水平在不断提高，人均寿命也在不断延长。社会老龄化、老人高龄化呈不断增长趋势，随之而来失能、失智、空巢现象突出。为保障失能、伤残人群的生命和生活质量，长期照护保险制度呼之欲出，且对于实现全民健康的目标，建设“健康中国”具有重大意义。

一、长期照护保险制度的重点、目的与区别

关于长期照护的界定问题，在国内外相关研究中存在很大的差异。长期照护来源于英文“long-term care”，国内专家学者们对这一翻译也存在“长期照护”“长期照顾”“长期护理”等不同表述[1]。一般情况下，可以从“长期”和“照护”两方面来界定其概念。“长期”即照护的时间，“照护”即提供服务的广度与宽度。长期照护定义的重点为对缺乏自我照护能力的人群提供长时间不同程度的照顾和护理，其目的是提高生活质量，获得最大的独立程度、个人满足及人格尊严；长期照护的主体应该是老年人群和失能、残疾人群。

长期照护保险制度是在较长时期内为生活不能自理的群体提供生活所需照料和医疗护理等服务，合理配置照护资源，以分担照护风险，提高生命质量的保障制度。长期照护保险应区分于医疗保险和养老保险，医疗保险是分担疾病风险，其直接目的是治愈疾病；养老保险覆盖的应是所有的老年人，目的是为其解决因年老没有收入的风险，而长护主要是在照顾和护理方面，其目的是提高失能、伤残人群的生命质量，让他们能够独立、有尊严地活着。

二、建立长期照护保险制度的基础条件分析

（一）法理基础

2012年修订的《老年人权益保障法》首次规定“国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求”；2013年9月，国务院相继发布第35号文和第40号文，分别提出开发适合老年人的保险产品和长期护理商业保险；2014年8月，“新国十条”提出开发与基本医疗保险相衔接的商业健康保险产品，发展商业性长期护理保险；2015年十八届五中全会将“探索建立長期护理保险制度，开展长期护理保险试点”写入“十三五”规划中。习近平总书记也在多个场合提出积极建立长期照护保险制度。纵观长期照护的提出和发展过程，国家和政府高度重视长期照护保障工作，为建立长期照护保险制度提供了政策依据。

（二）多年的经济增长为建立长期照护保险制度提供了经济支持

以广西为例，近年来经济发展良好，人民收入不断提高，连续5年区生产总值、职工收入、城乡居民收入都呈平稳上升局势，这为广西建立长期照护保险制度奠定了良好的经济基础。但同时也可以看到，广西城乡居民收入远低于国内许多发达城市，这也突出了广西家庭护理负担沉重，迫切需要建立长期照护保险制度，分担家庭照护风险。

表1 广西2010年至2014年生产总值及年人均收入统计表

[年份 生产总值（亿元） 职工人均年收入（元） 城镇居民人均年收入（元） 农村居民人均年收入（元） 2014 15672.89 45424 24669 8683.18 2013 14449.9 41391 22689 7793.08 2012 13035.1 36386 21243 6008 2011 11720.87 33032 18854 5231 2010 9569.85 30673 17064 4543 ]

（数据来源：广西统计年鉴）

（三）发达国家和地区的成功实践提供了可供借鉴学习的范例

长期照护保险是20世纪70年代在美国率先出现 ，至今已在许多国家得到推广，最有代表性的是美国、德国和日本的老年照护保险，发达国家的长期照护保险制度在应对人口老龄化、减轻家庭照护负担方面取得了显著的效果。同时，我国青岛早在2012年就开始长期照护保险制度的试点，覆盖人群基本上包括了所有的失能群体，成为全国第一个长期照护保险制度全覆盖的地区，已经形成了完备的长护体系和完善的失能照护评估标准。西方发达国家长期照护保险制度的实践和我国青岛长期照护保险制度试点取得的显著成效证实了长期照护保险制度实施的可行性，为我们积极建立长护制度提供了宝贵的经验。

三、加快建立长期照护保险制度的意义分析

（一）现有社会保障制度的缺陷

在整个生命过程中，我们要应对年老、疾病、失业、伤残、贫困等风险。这些风险一旦发生，可能会诱发多数家庭贫困，加重家庭负担，影响社会稳定和经济发展。我国现有的社会保障制度已经基本覆盖了这些“重大风险”。然而，伤残失能这一大风险，目前主要通过社会救助解决。但由于救助资金有限，准入严格，涉及范围小，只能保证少数特困家庭，而无法保证大多数的失能、伤残人群。这就要求我国必须积极构建长期照护保险制度，为失能、伤残家庭提供保障，对于完善我国社会保障制度，实现全民健康的发展目标意义重大。

（二）老龄人口的日益剧增，且失能现象严重，老龄人口健康状况总体成下降趋势

以广西为例，广西属于长寿之乡，是我国最早进入老龄化的地区之一，根据国际老龄化标准，65岁以上人口占总人口的7%，就可认为该地区已经进入了人口老龄化。广西自2010年以来65岁以上人口已达到总人口的9.24%，远远高于国际老龄化标准；近几年来，广西老龄人口虽有所波动，但总体上还是居高不下。2015年全国1%人口抽样调查资料显示，广西60岁及以上老年人口中，身体健康（健康状况良好，完全可以保证日常生活）的占32.8%；基本健康（健康状况一般，可以保证日常生活）的占48.8%，不健康但生活能自理（健康状况不是太好，但可以基本保证正常生活）的占16.1%，生活不能自理（健康状况较差，不能照顾自己日常生活）的占2.3%。与2010年人口普查相比，健康比重下降12.2个百分点，基本健康比重上升9.5个百分点，不健康但生活能自理比重上升2.9个百分点；生活不能自理比重持平。可以看出我区老年人口的健康状况总体良好，但已经呈现了下降趋势，亚健康人群显著增多，若不采取相关措施，预计未来不健康生活无法自理的老年人会逐步增多。2010年和2015年广西老年人口身体健康状况变化情况见图1。

表2 2010—2014年人口年龄构成比情况

[年份 0-15岁占总人口比重（%） 15-64岁占

总人口比重（%） 65歲以上占

总人口比重（%） 2010 21.71 69.05 9.24 2011 21.8 68.37 9.83 2012 21.96 68.3 9.74 2013 21.57 68.77 9.66 2014 21.58 68.75 9.67 ]

（资料来源：广西统计年鉴）

[老年人口健康状况（%）][2015年

2010年][60

50

40

30

20

10

0][健康][基本健康][不健康，但生活能自理][生活不能自理][2.3][2.3][13.2][16.1][39.3][48.8][45][32.8]

图1 老年人口健康状况变化比较

（资料来源：广西统计研究报告）

[家庭户规模（人）][5.5

5

4.5

4

3.5

3

2.5

2][1949][1961][1970][1980][1990][2000][2010][2015][4.4][4.5][4.9][5.2][4.6][3.8][3.3][3.5]

图2 广西重要年份家庭户规模变化

（数据来源：广西统计公报）

（三）家庭规模缩小，空巢现象严重，家庭护理负担沉重

由于计划生育实施和妇女参加社会活动频率增加，青少年外出务工求学增多，家庭日益小型化，致使我区空巢老人、独居老人数量日益剧增。从图2可以看出，建国后至计划生育实施前，广西家庭户规模不断上升，在1980年达到顶峰，之后，由于计划生育的实施，出生率下降，家庭户规模不断减少，到2010年，广西家庭户规模下降到3.3人，但是到2015年，由于城镇化的推进，广西家庭户规模上升为3.5人，比2010年增加0.2人。但总体上我区家庭规模承下降趋势，一旦家庭出现失能半失能老人，子女将不堪重负，给家庭带来沉重的灾难负担。根据2015年广西统计研究报告， 在一人户家庭构成中，独居老年人的户数占37.4%，65岁以上占29.2%。空巢老人即使能够领取退休金，但因为年老行动不便，无人照护，承受着孤独与寂寞，面临经济和精力双重压力，他们不但需要物质上赡养，更需要精神慰藉，他们是最需要社会关注，给予关怀和照顾的群体。这就迫切需要加快建立长期照护保险制度，使老年人老有所顾，老有所护。

（四）老年人住院护理开支大，不合理医保基金支出压力大

据测算，我国18%的老年人将占用80%的医药费，60岁以上的老年人的医药费用将占到一生医药费的80%以上，而人生最后6个月的医疗费用开支是一生中最大的[2]。建立长期照护保险制度有利于提高医院病床的周转率，使卫生资源能够得到最大化配置，减少不必要医保基金的开支。另一方面，通过建立长护制度，使失能人群在专门的护理机构接受护理，有助于减少失能人群的护理费用，减轻家庭负担。

四、加快建立长期照护保险制度的几点建议

（一）试点先行，逐步推开

由于长期照护保险制度的高负担性，筹集基金量大，而广西又属于经济欠发达地区，经济发展不平衡，各地筹资水平差距大。所以可以先在经济发展较好的城市先行试点，根据试点的实施情况，评估长护制度的实施效果，积极探索出适合国情的长期照护保险制度，再逐步推开到全区。同时，长期照护保险制度也应该遵循“保基本”的原则，保证对失能人群和家庭的雪中送炭，并非对所有老年人群的锦上添花。由于长期照护涉及照顾和护理两个方面的内容，照顾又包括生理上和心理上的照顾。但根据目前的经济发展情况和筹资水平，只能保证对失能、半失能人群的护理，再逐步推广到对失能人群和老年人群生理上的照顾，再到心理上精神上的照顾，最终真正实现老有所顾、老有所护、残有所顾、残有所护。

（二）加强宣传，提高居民参加长期照护保险的意识

居民对长期照护保险意识直接决定了长期照护保险制度的实施[3]，由于我国经济发展进入新常态，经济增速放缓，单单依靠国家和地方政府财政筹集长护基金是非常困难的，所以必须提升全民长护保险意识，保证长护制度实施的可持续性。相关政府部门可以通过媒体舆论、广播、讲座、宣传单等方式，大力宣传长期照护保险制度，让每一个居民都能够准确理解长期照护的含义，能够看到长期照护保险在分担家庭照护负担方面的积极作用，并设置合理的缴费金额、缴费年限和赔付服务，提高居民参加长护保险的意识进而将潜在的需求转化为现实的需求，保证长护保险的可持续性。

（三）深入调查评估老年人失能状况，加强失能风险预防，精准确定失能人数和失能状态[4]

必须要加强失能风险预防，减少失能、残疾现象的发展，另一方面，必须建立统一的失能评价标准，严格评估失能人群和需要长期照护老年人群的数量和失能所处状态，并对失能人群的照护费用进行预测，进而按照“以收定支、收支平衡，略有结余”的原则筹集照护资金，同时，对于失能人群进行精准照护，根据失能等级提供不同的照护服务。

（四）制定相关自治条例，保证长期照护制度的权威性

我国目前还没有关于长护制度的相关法律出台，但可以根据区情，通过区政府牵头，人社、民政、卫生多部门通力合作的方式，制定相关的地方性规章，用法律的形式明确长护制度各方主体的权利和义务，使保费的缴纳、服务的赔付等都有明确的法律保障，使公众能够放心投保，安心投保，保障我区长护制度的顺利落实。

参考文献：

[1]李明.济南市城区失能老年人居家长期照护现状及需求研究[D].山东：山东大学博士学位论文，2015

[2]肖云，王冰燕.中国建立长期照护保险的必要性与路径[J]社会福利，2013（6）：26-30

[3]张根群，郭金贞.论国民保险意识的提高[J]. 保险研究，2001（8）：9-12

[4]黄佳豪.日韩长期照护保险的比较研究[J]. 福建师范大学学报，2016（4）