PPP模式面临的问题及对策研究

张欣

【摘要】十三五期间，我国经济步入新常态，随着城镇化建设的大力推进，政府财政面临着重大压力。在这种宏观环境下，政府与社会资本合作（PPP）模式应运而生，为推进城镇化建设提供了新思维新方式。文章从现阶段PPP模式的实际运用着手，通过具体的PPP项目，发现其实际操作中存在的问题，包括项目融资、相关风险及运营收益等方面，针对存在的问题，提出相关建议。

【关键词】城镇化建设 PPP模式 项目融资 风险 退出机制

一、PPP模式内涵及特点

PPP（Public-Private Partnership），专家们有不同的译法，公私伙伴关系、公私合作模式、公私合营等。在我国通常称为政府和社会资本合作模式，私人部门发挥资金、技术、管理优势，按照政府设定的标准建造公共设施、提供公共服务，并通过从政府部门收费或从使用者收费来达到较为稳定的收入，政府部门负责确定公共服务要求，并进行必要的协助和监管，最终实现以更低成本达到更高质量服务的目标。在这种模式下，资本是必要，合作是前提，如何实现政府和社会资本有效率有效果的合作是至关重要的。PPP模式有如下特点：

（一）社会资本是关键

在政府与社会资本合作（PPP）模式中，起决定性作用的是社会资本，在项目中寻求优质社会资本，是该模式的关键。在PPP模式中，政府的主导作用是监管与监督，而项目能否落实的关键在社会资本，这正是政府大力推行PPP模式的意义所在，通过寻求优质社会资本，顺利开始城镇化建设，政府在监管的同时，实现社会资本的有效运用。

（二）合作是前提

政府和社会资本合作（PPP）模式，强调的是合作，二者缺一不可。如果政府单独实施项目，在资金上面临压力较大；相应的，社会资本单方面运行，缺乏相应的监管与效力，项目同样无法成功开展。因此，政府和社会资本的有效合作是PPP模式成功开展的前提。各个参与方在平等协商的基础上，发展各自的优势，实现项目的成功开展运营，达到多方共赢的局面。例如北京地铁四号线，在北京市基础设施投资有限公司、北京首都创业集团有限公司和香港地铁有限公司共同出资建成，诞生了“京港地铁”。

（三）利益共享、风险共担是初衷

PPP项目主要应用于公共服务和基础设施的建设方面，具有较高的公益性和垄断性，因此设立合理的利益分享和风险承担机制是保证PPP项目成功实施的基础。政府和社会参与方基于特定的契约和合理的利润调节机制，确保社会资本按照协议规定的方式取得合理的投资回报，避免项目运营中可能出现的问题，造成社会资本无法取得投资收益。合作不仅意味着利益共享，还有风险共担。在PPP项目的实施中，更多考虑的是双方风险的最优应对、最佳分担，从而使得项目整体的风险最小化。

二、PPP模式在我国的发展现状

（一）项目融资方面

在1998年就已经立项，而在2012年才开始动工的北京第十水厂项目，是自成都自来水六厂之后，中国第二个水务类PPP项目，同时也是利用外资设立基础设施的试点项目。但是在项目启动不久，由于项目拖延较久外加市场需求萎缩，所以在2004年的时候，Anglian从北京第十水厂项目中撤资。同样的在江苏某污水厂PPP项目实施过程中，由于2002年到2003年出现谈判延误，项目无法开展，最终项目融资失败。

还有很多PPP项目案例，通过分析总结可以发现在PPP项目启动开展阶段，在融资方面存在一定的问题。由于政府审批的延误或者是供求状况的改变，导致企业融资困难。还有一些项目失败是由于现阶段我国大部分PPP项目在落地实施的过程中失败，投资者信心不足，最终导致融资失败。在PPP项目中，优质的社会资本是关键，如何引入社会资本，是项目成败的关键所在。目前针对PPP项目融资主要有两种方式：股权融资和债券融资。不同的融资方式对项目有不同的影响。

首先，股權融资和债券融资的风险不同。一般而言，对于项目公司（SPV）而言，股权融资的风险要小于债券融资的风险。因为从项目整体来看，股权融资以出资入股的方式为项目公司融资，在这之前，股权融资方已经对项目整体的运营情况、资金规模、风险成本以及后期的收益甚至是退出机制有一定的把控和估量，股权融资的有点在于后期不用还本付息，而是按照出资入股的比例获取股息作为收益。与此相反，债券融资是出资方作为债权人，以一定的利息作为回报，到期还本付息的融资方式。

其次，成本不同。股权融资支付的股利是从企业的税后利润中支取，不具备抵税作用，而债权融资的费用是在税前利润中列支，具备一定的抵税作用。同时股权融资的资本构成公司的永久性资本，是项目后期正常运营中抵御风险的基础。

最后，对项目的控制权不同。以股权融资的企业由于持有项目公司股权，因此对于项目公司的实施运作具有控制权，从而削弱了政府对项目的控制权。

股权融资和债权融资各有优势，在PPP项目实际落地实施的过程中，应结合具体项目具体分析，考虑项目公司所需资金、对项目公司的控制权、相关风险以及项目退出机制等。

（二）项目风险方面

在PPP项目实施的过程中，由于政策的变更、审批的延误、收费的变动等，导致项目无法继续开展，最终PPP项目搁置。

1.法律变更风险。主要是指由于采纳、颁布、修订政策或法规而导致项目的合法性、市场需求、产品和服务的收费等发生变化，从而给项目的正常建设和运营带来损害，甚至直接导致项目的中止和失败的风险。例如江苏某污水处理厂融资，原先计划于2002年开工，但由于2002年9月《国务院办公厅关于妥善处理现有保证外方投资固定回报项目有关问题的通知》的颁布，项目公司被迫与政府重新就投资回报率进行谈判，导致融资失败。

2.审批延误风险。主要指由于项目的审批程序过于复杂，花费时间过长且成本很高，在批准之后，对项目的性质和规模进行必要商业调整非常困难，由此给项目的正常运作带来威胁。例如，2003年的南京水价上涨方案在听证会上未获通过；上海人大代表也提出反对水价上涨的提案，造成上海水价改革措施迟迟无法实施。因此出现了外国水务公司从中国市场撤出的现象。比较引人注目的是，Anglian从北京第十水厂项目中撤资。

3.项目唯一性风险。项目唯一性风险是指政府或其他投资人新建或改建其他项目，导致对该项目形成实质性的商业竞争而产生的风险。项目唯一性风险出现后往往会带来市场需求变化风险、市场收益风险、信用风险等一系列的后续风险，对项目的影响非常大。如杭州湾跨海大桥项目开工未满两年，在相隔仅50公里左右的紹兴市上虞沽渚的绍兴杭州湾大桥已在加紧准备当中，其中一个原因可能是因为当地政府对路桥的高资金回报率不满，致使项目面临唯一性风险和收益不足风险。鑫远闽江四桥也有类似的遭遇，福州市政府曾承诺，保证在9年之内从南面进出福州市的车辆全部通过收费站，如因特殊情况不能保证收费，政府将出资偿还外商的投资。同时保证每年18%的补偿。但是2004年5月16日，福州市二环路三期正式通车，大批车辆绕过闽江四桥收费站，公司收入急剧下降，投资收回无望，而政府又不予兑现回购经营权的承诺，只得走上仲裁庭。该项目中，投资者遭遇了项目唯一性风险，并导致了市场收益不足。

4.收费变更风险。收费变更风险主要是指由于PPP产品或服务收费价格过高、过低或者收费调整缺乏弹性，导致项目公司的运营收入不如预期而产生的风险。例如，由于电力体制改革和市场需求变化，山东中华发电项目的电价收费从项目之初的0.41元/度变更到了0.32元/度，使项目公司的收益受到严重威胁。

（三）运营收益方面

运营收益不足是指项目运营后的收益不能满足收回投资或达到预定的收益。例如天津双港垃圾焚烧发电厂项目中，天津市政府提供了许多激励措施，承诺如果由于部分规定原因导致项目收益不足，天津市政府将提供补贴。但是政府所承诺补贴数量没有明确定义，项目公司承担着市场收益不足的风险。

三、对策与建议

经济新常态下，政府应重新意识到PPP模式的重要作用，通过建立相关的规章制度，逐步形成适合我国国情的PPP模式。现阶段我国仍旧存在项目吸引力与可获得性不足、体制机制不健全等问题，严重制约着PPP模式的持续健康发展。政府应积极应对当前存在的问题，从以下六方面入手，努力营造出适合PPP发展的宏观环境，推进PPP模式可持续发展。

第一，要树立契约精神，坚持平等协商、互利互惠、诚实守信和严格履约。公共部门不能利用自身强势地位侵占、挤压私人部门的合法权益和合理收益，私人部门也不能利用信息优势牟取暴利、损害公众利益。

第二，要转变思想观念，公共部门要充分认识到PPP在提高公共服务供给方面的重要作用，主动转变自身职能定位，努力提高专业知识技能，积极适应PPP带来的治理能力挑战。

第三，完善法律法规，及时清理、修订现存的、不适应当前PPP发展的法律法规，积极推动更高层次的立法，争取出台统一的基础性法律，解决相关法律、部门规章和规范性文件衔接不畅、相互冲突的问题。

第四，加强部际协调，建立跨部门的监管协调机制，既避免监管重叠，又防止监管缺位。

第五，建立健全体制机制，完善PPP所需的各项配套措施，例如建立常规性的“再谈判”机制等，打造科学、完备的PPP操作流程，方便PPP项目流程化推进。

第六，引入第三方监督评估机构，加强信息披露和社会监督，在兼顾各利益相关方利益诉求的同时，增强PPP项目的透明度，防止可能的道德风险。

我国在运用PPP模式的过程中不断尝试，不断改革，发现问题，解决问题，为PPP模式的开展实施营造一个良好的发展环境。引进社会资本，加强政府的监管作用，在新的形势下加快我国基础设施的建设，推进城镇化建设的进程，促进国家经济的协调稳定健康增长。

基金项目：《北京CBD定福庄传媒走廊产业集群升级研究》北京市哲学社会科学“十二五”基金研究基地项目（14JDJGB001）。