香港民办非营利学校用地审批制度及启示

张文玉

摘 要：政府与社会资本合作是目前政府全方位推动的一种公共服务供给模式。在政府与社会资本合作项目中，政府不仅可以通过提供资金与社会资本进行合作，还可以利用土地等资产性投入与社会资本合作。文章介绍了香港政府通过教育用地向民办非营利学校购买服务的经验，并分析了其对内地的启示。

关键词：香港；教育用地；政府与社会资本合作

随着经济增长步入新常态，为了弥补公共经费的不足，政府与社会资本合作（Public Private Partnership，PPP）成为政府全方位推动的一种公共服务供给模式。《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）指出，政府和社会资本合作模式的实质是政府购买服务。而政府向社会力量购买服务，根据《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号），就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。教育是政府加大向社会力量购买服务力度的重点领域之一。新修订的《民办教育促进法》规定：“县级以上各级人民政府可以采取購买服务……等措施对民办学校予以扶持。”政府购买服务除了采用资金性投入，还可以利用土地等资产性投入与社会资本合作，购买所需的公共服务。特别是在政府财政收入增长减缓、支出不断增加的背景下，运用资本性投入与社会资本进行合作，不失为值得考虑的重要政策选项。本文将介绍香港政府通过教育用地向民办非营利学校购买服务的经验，以期对内地的教育用地制度有所启示。

一、香港土地审批制度概述

地租优惠是香港政府针对民办非营利教育施行的一项资助政策。香港政府1998年《施政报告》提出，为促进更多优质的民办学校的出现，以建立更多元化的教育体系，让学校有更大的创新空间，也让家长有更多选择，1998年起将推行一项试验计划，即非营利民办学校可以向政府申请以象征式地价批地，以及申请一笔工程设备资助贷款。

不同土地所有制的国家在确定土地所有权与使用权关系模式上主要有两种类型：一是土地所有权与使用权不可分割，土地使用权随着土地所有权的转移而转移，不可独立行使，如美、法、德等国家；二是土地使用权与所有权分离，土地所有权永不转移，使用权则可由所有权人有条件的让渡给他人使用，如英国、英联邦国家、中国内地。[1]

在回归之前，香港的土地为英国女王所有，由香港政府代为管理；回归之后，根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称《基本法》），香港土地国有，由香港特别行政区政府负责管理、使用、开发、出租或批给个人、法人或团体使用和开发，其收入全部归香港特别行政区政府支配。如同英国一样，香港土地使用制度的主要内容和初级形式是土地审批制度， 即由土地所有者——香港政府将土地的使用权有条件地租与土地需求者（地产发展商、自用人等）。香港政府会通过城市规划委员会及规划署厘定各区的土地用途，再由地政总署以长期租约、短期租约或协约方式批出土地，并对土地的使用进行监管。

在香港，政府审批土地的方式主要有公开拍卖、公开招标、临时租约和私人协约批地等。公开拍卖一般用于商业性、经营性土地的审批， 如商业用地、商品住宅用地等；公开招标方式多用于大型工业项目和大型城市建设项目用地审批；临时租约用于不宜长期出租、暂时不能按土地发展大纲进行开发的“闲置土地”的审批；私人协约批地只批给非营利团体，用于公用、公益事业用地，某些特殊用途用地，如学校、医院、发电厂、码头、停车场等， 香港政府采用与租地申请人直接协商签约的形式审批。[2]

二、香港民办非营利学校

土地审批及资助政策

（一）民办非营利学校用地审批

如开篇所述，为促进更多优质民办学校的出现，香港政府1998年起开始接受民办非营利学校申请，以象征式地价给民办非营利学校批地。根据香港发展局地政总署近年来批出的公益用地的价格来看，所谓象征性地价，即不区分申请的地块面积大小，均为1000港币。香港政府给予民办非营利学校的建校用地均通过私人协约批地的方式批出。

私人协约批地的申请，由行政会议或获得授权的相关部门按照行政会议所制定的标准进行审批。《基本法》规定，行政会议是协助行政长官决策的机构，行政长官在做出重要决策、向立法会提交法案、制定附属法规和解散立法会前，须征询行政会议的意见。行政会议由政府官员和非政府官员组成，2015年有30名成员，其中16名为主要官员。

私人协约批地一般都有特定用途，会在批地文件内注明。通过私人协约批拨的土地，必须按批地的指定用途进行，确保地尽其用。承批人须证明有财力落实有关发展计划。用于兴办教育的私人协约批地申请，须获得教育局的明确支持才能得到相关部门的审批[3]。当土地以私人协约方式批出用作兴建学校之后，一般不允许改变其用途。承批人如打算把审批地段改作其他用途或发展，必须向当局申请修订地契。一般来说，更改私人协约批地的土地用途申请要符合以下的情况，才会予以考虑：有关土地先前获准的用途因时移势易而变得不合时宜；有关土地的原来用途已通过法定的规划程序改作其他更合适的用途；申请人接受按十足市值缴付补价。[4]

（二）民办非营利学校免息贷款资助

获批拨土地后，政府会应非营利学校办学团体的申请，以免息贷款形式提供工程设备资助，以供在获分配的全新土地兴建校舍。贷款上限相当于兴建一所容纳相同学生人数的标准设计公营学校校舍的建筑费用。如贷款申请获立法会财务委员会通过，政府会与成功申请的办学团体签订贷款协议书。贷款会藉以政府为受惠一方的法定押记作还款保证，办学团体将于新校舍落成时支取贷款，并会分10年摊还款项。由于申请团体属非营利机构，因此需要政府的免息贷款作为向私人或商业机构申请过渡贷款的支持，以供兴建校舍。如贷款申请获得批准，申请贷款的办学团体会以该笔款项偿还为支付兴建新校舍费用而借取的过渡贷款。

三、申请民办非营利国际学校的程序

本部分以非营利国际学校为例，说明香港非营利学校申请政府批地的条件和程序。[5]

（一）申请需满足的前提条件

办学团体如申请空置校舍及/或土地发展国际学校，须符合以下规定。

第一，应至少把70%的学额分配予学校公开宣布服务的目标学生。目标学生指持有香港特区护照和英国国民（海外）护照以外的任何其他护照的学生或持有学生签证来港就读的学生。

第二，办学团体须开办适合国际学校的非本地课程。概不开设为应考本地考试或主要为升读本地学校作准备的课程。

第三，办学团体须利用有关的空置校舍及/或全新土地营办国际小学、中学或中学暨小学。政府不会提供校舍或土地供营办学前教育、幼儿中心、托儿所或幼儿园，但或会容许有限度营办学前教育或幼儿园，条件是申请团体能够证明这是小学课程的主要部分，并证明供小学及/或中学使用的空间和设施不会受到影响。批准与否会按个别情况考虑。拟办的学校不应提供寄宿设施或利用该校舍及/或土地作为临时校舍。

第四，除了获批拨全新土地的办学团体可获政府提供的免息贷款外，其他办学团体不会获得政府任何经常资助金或非经常补助金。办学团体营办的国际学校必须以自负盈亏的模式运作，并须证明具有充足的财政支持，能够进行所需的基建工程。

第五，于每学年，办学团体须预留款项，金额不少于国际学校学费总收入的10%，用以向有需要的学生发放奖学金及/或其他经济上的援助。

第六，办学团体和在获分配校舍或土地营办的学校均须为根据《税务条例》（香港法例第112章）第88条获豁免缴税的机构（豁免缴税资格）。办学团体亦须根据《公司条例》（香港法例第32章或自2014年3月3日起生效的香港法例第622章（如适用））注册成立，而其章程细则须包括分配校舍或土地所需的全部标准条文；或根据其他条例注册成立，教育局常任秘书长在审阅其章程后，认为可获考虑分配校舍。

为鼓励海外办学团体和未在本地营办国际学校的新办学团体参与校舍分配工作、发展国际学校，豁免缴税资格并非参加分配工作的先决条件。尽管如此，出示有关豁免缴税资格的证明文件，是获分配校舍或土地的其中一项条件。成功申请的团体及其国际学校均须每年向教育局确认仍具备相关资格或地位。

第七，在不影响学校的日常运作和学生的安全的情况下，办学团体须因应要求开放校舍及设施，供政府和小区进行教育或其他活动之用。

第八，申请团体须提供领事馆或商会发出的推荐信，表明该领事馆或商会支持其申办的学校，以及其参与营运该校的方式（如有）。目的是确保申请团体所提供的服务将能满足领事馆所代表国家的国民和商会成员的需求。

（二）完成校舍分配工作后的安排

若办学团体满足上述条件并且通过了教育局的审核与社会团体的意向表达，即可获得政府以象征性地价1000港币批拨的土地。

教育局会发信把校舍分配工作的结果通知给成功申请的团体。成功申请的团体一旦接受有关校舍土地，须在指定时间内提供豁免缴税资格的证明文件（即满足《税务条例》第88条规定）。

在此之后，教育局会与成功申请的团体签立服务合约和租约（如属空置校舍，则由教育局或房屋署签立）及/或进行私人协约批地（如属全新土地，则由地政总署签立）。完成上述手续后，有关的校舍或土地会交予成功申请的团体。

（三）签立服务合约

为确保国际学校所提供的教育质量及加强学校的问责性，在校舍分配工作中获分配空置校舍及/或全新土地发展国际学校的申请团体须与政府订立服务合约。服务合约规定成功申请的团体所经营和管理的国际学校须符合申请团体就校舍分配工作曾递交的详细办学计划书、学校发展计划、《教育条例》《教育规例》（主要内容为办学标准）、校舍分配工作下特定的条款、其他有关的法例、其他由政府不时公布的要求和适用于国际学校的教育政策。服务合约首段年期为十年，之后政府可酌情每五年续期一次。

学校发展计划应包括学校的整体概况、其管理及组织、学生学习和教学、学生支持，以及五年工作计划（列明工作表现目标及指南、所需资源，以及实践五年计划的评估方法）。

（四）签立租约及私人协约批地

租约及私人协约批地分别订明占用和使用政府校舍和土地的条款及条件。

租约是由成功申请的团体与教育局或香港房屋委员会（若空置校舍位于公共屋宇范围内）签立的契约。获分配全新土地的办学团体须向地政总署递交申请，以便藉私人协约批地方式批拨有关的全新土地。

与服务合约相似，租约或私人协约批地的首段年期为十年，之后政府可酌情决定是否续期。租约及私人协约批地须与相关的服务合约同时届满。换言之，如租约或私人协约批地终止，服务合约亦会因此而终止，反之亦然。

四、启示

从整体土地政策来讲，内地和香港地区有诸多相似之处，比如都是土地的所有权和使用权相分离，对土地的用途有严格规定，严禁擅自改变土地用途等。但是，就针对民办非营利学校的用地政策来讲，香港与内地也有不同之处，可为内地的相关政策提供一定的启示和借鉴。

（一）用地分配的法理化和半公开化

1997年之后，香港成立了由教育局相关人员及占半数以上的社会人士组成的校舍分配委员会，负责教育用地分配标准的制定和办学团体的筛选工作。这种方式一方面使社会意见可以在分配标准制定和办学团体的筛选中得以体现，另一方面也使得教育用地的分配过程更加规范和公开，便于社会监督，从而避免教育用地分配过程中的不公平现象。从当前来看，內地在教育用地的分配过程中的社会参与和公开化程度仍然比较低，香港通过校舍分配委员会分配教育用地的制度值得借鉴。

（二）以学生为中心

香港民办非营利学校的用地制度实际上是一种以学生为中心的教育PPP形式。香港政府以象征性地价批地给申请团体用于建立民办学校，同时还可据申请给予10年免息的工程设备资助。但香港政府也会要求民办非营利学校在学生服务方面满足特定的要求，如以国际学校为例，就应该满足把最少70%的学额分配予学校公开宣布服务的目标学生、开办适合国际学校的非本地课程，以及每学年预留不少于国际学校学费总收入的10%，用以向有需要的学生发放奖学金及/或其他经济上的援助等要求。比较来说，一方面，内地在给予民办学校支持方面，过度强调所谓的“产权”问题，倡导“分类管理”，不同于香港的“服务”取向；另一方面，内地在以优惠政策给民办非营利学校批拨土地时，对其提供的服务缺乏类似具体的要求，不利于约束非营利学校的营利动机以及确保目标学生从中受益。

（三）土地使用年限固定

对于民办非营利学校土地批拨的年限，香港政府有明确的10年期限制。但就内地来讲，具体的年限则没有明确规定。民办教育分类管理之后，内地非营利民办学校可以通过划拨的方式获得办学用地，营利性学校则通过国有土地使用权出让、转让等方式有偿使用。《城市房地产管理法》规定：“以划拨方式取得土地使用权的，除法律、行政法规另有规定外，没有使用期限的限制。”而《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》虽然规定了科教文卫体等用途土地最高50年的使用权出让年限，但同时也规定“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。”这就导致在现实中，地区与地区之间、学校与学校之间在土地审批年限上存在很大差异，虽然可以增加管理的灵活性，但也导致一定程度的混乱。

（四）免息工程设备贷款

对已经通过私人协约批地获得建校用地的学校，港府会根据学校的申请，提供10年期限的免息工程设备贷款资助，用于兴建校舍。需要注意的是，相关贷款是在办学团体已经完成学校兴建工作之后支出的，這样的好处在于，一方面，非营利民办学校可用政府的免息贷款用做向私人或商业机构申请贷款的支持，降低贷款的难度，可以保证学校能及时贷到款项兴建学校，避免土地的空置浪费；另一方面，在学校建成后支出贷款，可以避免学校提前支取建校贷款而挪作他用的现象。这一点或许可供内地政府参考，以保证获批准的民办非营利学校能够有充足的资金保证校舍兴建，减少土地空置和违约贷款问题的出现。也可通过借鉴这种“赋予受政府资助资格-商业贷款兴建学校-学校完成建设后申请政府资助用于还贷”的资助思路，加强对民办非营利学校的行为的约束和规范。

参考文献：

[1][2]董立坤.中国内地与香港地区法律的冲突与协调[M].上海：中华书局，2016：326-329.

[3][4]立法会规划地政及工程事务委员会.有关容许以地契修订的方式更改私人协约批地的土地用途的检讨CB（1）1158/05-06（01）[Z].香港立法会地政及工程事务委员会， 2006.

[5]香港国际学校网站[EB/OL].http：//edb.hkedcity.net/internationalschools/index.php，2017-04-26.

编辑 朱婷婷 校对 许方舟