普通高中教育财政的充足性与公平性研究

唐一鹏 薛海平

一、研究背景

中国的经济增长奇迹一直备受国际关注，作为世界第一人口大国，人口红利为中国经济增长提供了重要的劳动力支撑。但是近年来，国外一些学者指出中国的劳动力存在着隐性赤字——适龄劳动人口的受教育程度远低于国际水平。继美国学者罗高斯（Rozelle Scott）指出中国所面临的“高中教育危机”之后①Khor，N.，Pang，L.H.，Liu，C.F.，Chang，F.，Mo，D.，Loyalka，P.，Rozelle，S.China's Looming Human Capital Crisis-Upper Secondary Education Attainment Rates and the Middle Income Trap.Stanford University，2015.，美国智库培生国际经济研究所（Peterson Institute for International Economics）于2016年9月发布的研究简报再次指出，如果不提高劳动力人口中接受过高中教育的比例，中国将无法实现持续的经济增长，更勿言跨越“中等收入陷阱”。①Miner，S.China's New EconomicFrontier：Overcoming Obstaclesto Continued Growth，PIIE Briefing（16-5），2016.与此类似，国内学者的研究也表明，我国经济快速增长的背后，隐匿着由于增长模式问题而导致的“中等教育陷阱”。②张川川的研究表明，一直以来，我国经济的发展都受惠于庞大的贸易顺差，而贸易顺差带来的就业红利（低门槛、低学历）导致了我国陷入“中等教育陷阱”，其直接表现就是1990-2005年间，由于出口扩张引致的就业增长使高中入学率减少了5.4%。参见张川川：《“中等教育陷阱”？——出口扩张、就业增长与个体教育决策》，《经济研究》2015年第12期，第115-127页。如何跨越这一陷阱，涉及到有限的公共教育财政经费如何在各阶段教育之间进行有效分配的问题，目前各级政府主要以职业教育为切入口加大财政投入力度，而对于占整个高中阶段在校生总数57.6%的普通高中仍然没有采取明确行动。由此可见，对于普通高中阶段教育财政经费的研究不仅十分必要而且势在必行。

从近年来教育财政相关研究来看，国内学者更加关注义务教育新机制③范先佐、付卫东：《农村义务教育新机制：成效、问题及对策》，《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2009年第4期，第110-120页。④梁文艳、胡咏梅：《“新机制”实施前后农村义务教育财政公平性研究》，《教育研究》2013年第8期，第61-69页。、高等教育财政改革⑤岳昌君：《高等教育经费供给与需求的国际比较研究》，《北京大学教育评论》2011年第31期，第92-104页。⑥唐一鹏、胡咏梅：《经济新常态下我国“十三五”期间高等教育财政投资规模预测》，《重庆高教研究》2015年第6期，第3-15页。、职业教育投入⑦李兴洲：《我国高等职业教育投入探析》，《教育研究》2012年第2期，第49-52页。等主题，对于普通高中教育财政的研究显得不够深入。部分研究指出普通高中财政经费投入仍然存在着“投入总量不足”、“政府分担比例偏低”、“中部塌陷”等较为突出的问题⑧刘建民、刘建发、吴金光：《强化普通高中教育经费政府投入责任的路径探讨》，《教育研究》2012年第9期，第44-48页。⑨薛海平、唐一鹏：《我国普通高中教育经费投入：现状、问题与建议》，《教育学报》2016年第4期，第89-101页。，但是对于教育财政的充足性和公平性这两大经典主题的研究却十分有限。本文从充足性和公平性两个视角来考察我国普通高中教育财政问题，综合采用多种方法对普通高中教育财政的充足性和公平性进行测度。与此同时，本文还将结合中央提出的“普及高中阶段教育”这一精神，探讨我国“十三五期间”普通高中阶段教育的政策选择。

二、普通高中教育财政的充足性

为教育提供充足的经费是一个国家政府财政的重要任务，而充足性也成为考察一个国家教育财政的首要标准。在国际上，通常用于衡量教育财政充足性的指标有三个：教育财政支出占GDP比重、财政性教育经费占财政总支出的比重、生均经费与人均GDP 之比（也称为生均公共经费指数）。本文主要利用上述三个指标来考察普通高中教育财政的充足性，每一个指标我们都将从国内和国际两个角度来进行分析。

（1）普通高中教育财政经费占GDP比重

“财政性经费占GDP 的比重”是教育财政学中用来衡量政府教育投入努力程度的指标，它表示一个国家每年新增的生产价值被用于教育事业的比例。从国际范围来看，根据OECD 公布的最新统计数据⑩OECD.Education at a Glance 2016：OECD Indicators.Paris：OECD Publishing，2016.，2013年OECD 主要成员国在普通高中教育财政经费占GDP比重这一指标上的均值达到1.07%，其中比利时最高，达到1.9%，日本最低，但也达到了0.7%。相比之下，同年我国在这一指标上的数值仅为0.36%，远远低于OECD 的水平。考虑到我国在计算财政性教育经费⑪在《中国教育经费统计年鉴》中有“国家财政性教育经费”和“公共财政预算教育经费”两个口径，前者比后者的统计范围更大，而后者更加符合国际标准。目前教育部公布的官方数据是采用前者，本文中的计算结果依据此种做法。上的口径问题，实际的差距可能比目前的数值还要大。

对于国内数据的比较呈现在表1 中。2006年，我国财政性教育经费占GDP 的比重为3.01%，此后基本处于逐年上升的趋势，一直到2012年达到最高值4.28%，也是首次突破4%。2013年和2014年，财政性教育经费占GDP比重有所下降，但仍保持在4%以上。在财政性教育经费中，义务教育阶段占比一直超过40%，不仅是财政性教育经费主要支出对象，而且保持比总经费更加稳定的增长态势。相比之下，普通高中财政性事业费占GDP 的比例在2006-2010年间基本保持在0.27%左右，从2011年开始才有所上升。通过相关系数的计算可知，义务教育经费与总经费之间的相关程度（相关系数为0.98）要高于普通高中经费与总经费的相关程度（相关系数为0.88），再次显示出政府对于普通高中阶段不仅投入不足，而且缺乏基本的增长机制。

表1 财政性教育经费占GDP比重（%）

（2）普通高中教育财政支出占总财政支出比重

如果说“财政性教育经费占GDP比重”是衡量政府对于教育投入的努力程度，那么与之类似的“财政性教育支出占总财政支出比重”则是进一步衡量政府财政对于教育投入的努力程度的重要指标。根据国际上的最新数据，2013年OECD主要成员国在普通高中教育财政经费占GDP比重这一指标上的均值达到2.05%，超过这一均值的国家多达22个，数值最低的日本也达到了1.6%。相比之下，同年我国在这一指标上的数值为1.47%，明显低于OECD 的平均水平，但与日本的差距并不大。

表2呈现出国内历史数据的纵向比较结果。教育支出一直是财政支出的主要部分，在我国一般占到15%-16%左右，2011年和2013年均出现较为明显的下滑。与整体趋势相比，义务教育阶段占比一直较为稳定，仅2006年较低（为7.11%），2007-2014年间都维持在7.5% 到7.8%之间。相比之下，普通高中阶段占比从2007年开始一直处于下降态势，直到2010年开始有所上升。普通高中的这一变动趋势与表1中的普通高中教育财政经费占GDP比重在2010年以后的趋势基本一致，说明在2010年以前，国家财政资金在普通高中的投入方面有所忽略，直到2010年以后才逐步重视。

表2 财政性教育支出占财政支出的比重（%）

（3）生均公共经费指标

生均公共经费指标是生均财政性教育经费与人均GDP 的百分比①具体计算公式为：当年生均教育财政经费／当年人均GDP*100。，该指标越高说明人均GDP对单个学生的支持力度越大。虽然世界各国的人均GDP 和生均经费大相径庭，但是这一指标的优点在于能够避免绝对量的比较，从而更利于国与国之间的相对比较。该指标被联合国教科文组织广泛地用于比较国家之间的公共教育经费充足程度。

表3中呈现了中国和若干世界主要国家2006-2014年间的普通高中阶段生均公共经费指标。中国的生均公共经费指标基本处于上升态势，从2006年的13.48 增加到2014年的19.35，年增幅超过0.5%。这说明我国在经济快速增长（以人均GDP计）的同时，普通高中生所获得的教育资源也在不断增多。但是，从国际范围来看，无论是与美国、日本等发达国家相比，还是与印度这样的发展中国家相比，目前我国的普通高中在生均公共经费指标上仍有一段距离。此外，考虑到我国的人均GDP 在这几个国家中几乎处于末位，因此，从绝对量上来说，我国对于普通高中的公共财政投入还是非常不足的。

表3 主要国家普通高中生均公共经费指标

通过对于“教育财政支出占GDP比重”、“财政性教育经费占财政总支出的比重”、“生均经费与人均GDP 之比”这三个指标的考察，不难发现我国公共财政对于普通高中阶段的投入还难言充足。国际比较的结果表明，我国在这三项指标上的数值不仅低于主要OECD 国家，而且还低于印度这样的发展中国家；国内比较的结果表明，与义务教育相比，普通高中的教育财政支出呈现出鲜明的“基数低”、“增速慢”的特点。这些都需要在未来的教育财政改革中加以重视。

三、普通高中教育财政的公平性

公共教育是政府最为重要的职能之一，政府要办“让人民满意的教育”，就不仅要为公共教育提供充足的资源，而且要注重资源分配的公平性。本部分考察普通高中阶段我国教育财政的公平性，鉴于对教育财政公平性的理解是多元的，此处我们将充分利用2006-2014年的省级面板数据，综合利用变异系数、基尼系数、泰尔指数、相关系数、对数弹性系数、收敛性分析等方法来探讨省际之间、地区之间的教育财政支出差异。

（1）省际差异的变动趋势

在经济学上，为了刻画个体之间、国家之间的财富不平等状况，发展出了很多测度不平等的方法，比如变异系数、基尼系数和泰尔指数。变异系数用来反映数据的离散程度，其数值越大则表示离散程度越高，也表明个体之间的差异越大。基尼系数则是刻画收入不平等程度的重要方法，其指标的取值在0 到1 之间，数值越大表明收入分配越不平等，在有关国民收入分配的相关研究中，通常把0.4 作为贫富差距的警戒线。泰尔指数也是收入不平等研究中常用的指标，一般取值在0-1 之间，数值越大表明不平等程度越高。

此处，我们利用省级面板数据来计算各省份在普通高中教育财政支出上的差异及其变动趋势，具体结果呈现在图1 中。观察该图不难发现，变异系数、基尼系数和泰尔系数虽然在数值上有较大差距，但是其变动趋势大致相同，都呈现出2008 和2012 两个低谷。整体来看，我国普通高中教育财政支出的省际差异并不算大（基尼系数＜0.4），但是2012年以后有不断扩大的趋势（变异系数和泰尔指数的增加都非常明显）。实际上，各省普通高中的生均财政支出无论在基数还是在增幅上都有明显差异。北京、上海、天津等直辖市占有明显优势，早在2009年生均财政支出都已经达到万元级别，相比之下，中西部一些落后的省份到2014年仍然徘徊在7000元左右的水平，两者之间的差距显而易见。

图1 普通高中教育财政经费的省际差异变动

（2）各省教育支出的财政中立性

财政中立性是国际上用于考察教育财政支出与政府财政支出能力紧密程度的重要依据，它能够衡量出教育财政能够在多大程度上独立于政府财政。对于教育财政中立性的判断，一般必须同时满足以下两条标准①杜育红、孙志军：《中国义务教育财政研究》，北京：北京师范大学出版社，2009年版。：一是教育财政支出与GDP 相关系数小于0.5，二是生均教育财政支出对GDP 弹性系数小于0.1。

对于第一个指标，考虑到普通高中生均财政支出（ei）和人均GDP（PGDPj）变量均为连续变量，一般可使用pearson 相关系数，即

相关系数比较易于理解，其数值越高表示普通高中生均财政支出与人均GDP 之间的相互依赖程度越高，也即教育财政的中立性越低。

对于第二个指标，需要通过下面计量模型进行计算：

在该计量模型中，ei和PGDPi分别表示各省普通高中生均财政支出和人均GDP，α 表示常数项，εi表示随机误差项，β为待估参数。对该计量模型两边同时求导，并利用对数函数的性质可以得到，也即生均支出对人均GDP 的弹性系数。弹性系数的经济学含义是，生均支出对于人均GDP 变动的敏感程度。如果该系数越小，证明生均支出对于人均GDP 变动越不敏感，即教育财政中立性越高。

利用2006-2014年间的数据，我们对普通高中教育财政的中立性进行具体测算，结果呈现在图2 中。从指标一来看，各省普通高中生均财政支出与人均GDP 的相关系数基本在0.65-0.75之间，略高于国际标准（0.5），仅2008年出现了较大的波动，骤然下降到0.45。从指标二来看，弹性系数与相关系数不仅数值相近，而且在观察期内的变动趋势也基本一致，其数值也明显高于0.1 的国际标准，即使其数值最低的年份（2008）也是如此。由此可见，对于我国普通高中来说，政府对其的财政支持与当年经济增长有较为密切的关系，生均支出不仅与人均GDP 有较高的相关系数，而且其对人均GDP 变动也保持着较高的敏感程度（即弹性系数较大）。据此可以说明，在普通高中阶段，我国教育财政支出距离财政中立性的国际标准还有很大的距离。

图2 普通高中教育财政中立性

（3）地区差异的收敛性分析

收敛性是经济学上用来考察经济增长地区差异的重要概念，它可以用来刻画在观察期内，落后地区和发达地区之间的差距是否在逐渐缩小②沈坤荣、马俊：《中国经济增长的“俱乐部收敛”特征及其成因研究》，《经济研究》2002年第1期，第33-39页。③潘文卿：《中国区域经济差异与收敛》，《中国社会科学》2010年第1期，第72-84页。。收敛性分析不仅被经济学家用来进行经济增长的差异分析，也成为衡量教育财政公平性的重要标准④顾佳峰：《中国基础教育财政收敛性实证研究——基于空间计量视角》，《教育与经济》2008年第4期，第48-53页。⑤李修彪、齐春宇：《中国城镇化与省域间教育收敛性——基于空间动态面板数据模型的研究》，《上海经济研究》2016年第3期，第73-82页。。经济学上考察收敛性的方式有很多种，但最早被引入教育财政分析并且运用最广泛的就是β收敛。对于β收敛的考察需要依赖于计量经济模型，一般设定为如下形式：

其中ei，t表示第i个省第t年的普通高中生均预算内支出，T 表示时间间隔，a表示常数项，εi，t表示随机误差项，C表示控制变量。，是判断收敛性存在与否的关键变量。若b ＜0 则表示存在收敛性，而β表示收敛速度；若b ＞0 则表示不存在收敛性。在上式中，如果没有任何控制变量C，则该模型为Barro 和Sala-i-Martin①Barro，R.J.and X.Sala-I-Martin.Public Finance in Models ofEconomic Growth.Review of Economic Studies，1992，（4）：645-661.提出的计算教育财政收敛性的经典方程，也被称为绝对β收敛模型；如果在该方程中添加了控制变量C，则该模型称为在控制变量C 之下的条件β收敛模型。

借鉴韩海彬等人的研究②韩海彬、李全生：《中国农村教育收敛分析——基于省级面板数据的实证研究》，《教育与经济》2013年第2期，第56-61页。，为了对普通高中教育财政支出进行深入分析，我们按照国家统计局的经济区划方式，将全国31个省划分为东部、中部、西部三大地区③东部包括北京、福建、广东、河北、辽宁、海南、天津、上海、江苏、浙江、山东；中部包括：安徽、河南、黑龙江、湖南、湖北、吉林、江西、山西；西部包括：内蒙古、广西、重庆、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏、新疆。，分别测算每个地区的绝对β收敛和条件β收敛情况。在计量模型的估算上，同时采用固定效应模型（Fixed Effect，简称FE）和随机效应模型（Random Effect，简称RE），根据Hausman 检验的结果来选择一个合适的模型确定收敛速度β。

表4中呈现了普通高中教育财政支出的绝对β收敛检验结果。从全国的总样本来看，无论是FE 模型还是RE 模型，估计系数b 均为负值，这表明存在显著的绝对β收敛。但是从Hausman检验的结果来看，卡方值显著异于0，表明FE 模型更为合理，我们据此计算收敛速度β。进一步的计算结果表明，在2006-2014年间，全国各省的普通教育财政支出存在绝对β收敛，且收敛的速度为15.7%。分地区结果表明，东、中、西三大地区的普通高中教育财政支出也都存在绝对β收敛（即都满足条件b ＜0），但是收敛的速度存在较大差异。东部地区以27.5%的速度快速收敛，其次是西部（10.6%），中部地区的收敛速度仅为7.1%。这反映出在普通高中阶段，东部地区的财政性经费最为充足，且地区之间的差异正在快速缩小；相比之下，中部地区的财政性经费最为缺乏，也即文献中经常提及的“中部塌陷”现象④薛海平、唐一鹏：《我国普通高中教育经费投入：现状、问题与建议》，《教育学报》2016年第4期，第89-101页。，而且中部地区内部也存在差异，且差异缩小的速度较为缓慢。

表4 普通高中教育财政支出的绝对β收敛

绝对β收敛的检验没有控制地区间的差异，因此仍然存在改进空间。此处，我们在绝对β收敛模型的基础上添加控制变量lnpgdp＿1（各省对数人均GDP）和ratio＿1（各省普通高中阶段生师比），前者用于控制各省经济条件差异所造成的影响，后者则用于控制各省教育资源差异造成的影响。根据表4中的Hausman 检验结果，此处我们仅采用更为合适的模型来检验条件β收敛（如全国样本仅采用FE模型，而中部样本仅采用RE模型），表5中呈现了相应的检验结果。

表5中的结果表明，当控制了各省经济条件差异和教育资源差异之后，无论是全国样本还是三大地区样本，回归系数b 的数值不仅显著为负，而且要远远大于表4 中的相应数值，这说明无论是对于全国还是对于各地区来说，普通高中教育财政支出存在条件β收敛，而且收敛的速度要明显快于绝对β收敛。尽管如此，东、中、西三大地区之间存在的收敛速度差异仍然没有改变，东部地区以高达228.3%的速度收敛，从而带动了全国整体的快速收敛，但实际上，中、西部地区的收敛速度依然较为缓慢，特别是中部地区，仅为27.2%。

表5 普通高中教育财政支出的条件β收敛

通过以上对于高中教育财政支出的省际差异、地区差异等进行分析可以发现，公共教育财政在普通高中阶段还是呈现出一定的公平性特征，比如较低的基尼系数以及地区财政支出的收敛性，尽管如此，从变异系数和泰尔指数的走势仍然可以看出近年来省际差异有扩大的趋势，而且教育财政高度依赖地方财力的现象没有得到改变，教育财政中立性依然没有得到体现。下面，我们将结合这些结果，进一步探讨“十三五”期间我国普及高中教育背景下的教育财政政策选择。

四、普及高中教育背景下的政策建议

在全球经济发展的新形势、新常态下，中国面临着人力资本转型升级的重大任务，如何跨越所谓的“高中教育危机”、“中等教育陷阱”是摆在我国基础教育界的重大现实问题。2011年我国已经全面实现九年义务教育，随后党的十八大报告再次提出要“加快普及高中阶段教育”，我国高中阶段教育也进入了快速发展的窗口期。值得注意的是，在以大学生就业难、高级技术人才缺口大为特点的人力资本结构性失衡的情况下，国家明确地将重点支持职业教育发展（包括职业高中）提上日程，但并没有给予普通高中相同的政策支持。基于这一政策，有学者提出差异化支持策略，从中等职业教育开始逐步实现免费高中教育①高兵、唐一鹏：《实施免费高中阶段教育：京津冀区域教育发展的战略选择》，《首都师范大学学报》（社会科学版）2016年第3期，第121-128页。。实际上，从人力资本理论的角度来看，直接扩大对于普通高中的财政支持力度更有利于我国的人力资本提升。一方面，财政投入能够减轻普通高中生家庭的教育支出负担，从而更加有利于这些家庭在相对较小的预算约束条件下做出理性的人力资本投资选择；另一方面，在科学技术日新月异的今天，社会更需要通用技能而非专门技能②Hanushek，E.A.，Schwerdt，G.，Woessmann，L.， ＆ Zhang，L.General education，vocational education，and labor-market outcomes over the life-cycle.Journal of Human Resources，2016.，因此，相比于单一的职业教育，普通教育不仅能够为学生发展提供更为扎实的基础，而且能够带来更大的社会效益。我国的人力资本转型是以知识产业升级为导向、以科技含量提高为特征的，因此需要培养更多的高级专门人才。因此，在全面普及高中教育的背景下，政府应当理顺各阶段教育的发展关系，提高对于普通高中的重视程度，通过适当的机制设计来提高普通高中教育财政的充足性和公平性。为此，对于“十三五”期间的普通高中教育财政改革，我们提出以下三点建议：

第一，平衡国家财政在各阶段教育的支出水平，为应对“高中教育危机”提供有力的财政支持。

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，到2020年实现高中阶段教育毛入学率90%的战略目标。根据《2014年全国教育事业发展统计公报》，目前我国高中阶段教育的毛入学率已达到86.5%，这意味着，未来5年我国高中教育毛入学率的年增幅必须达到2.7%。但是，长期以来，我国教育财政呈现出“两头大、中间小”的不平衡格局，即义务教育和高等教育投入占比过高，而高中教育投入占比过低。特别是在职业教育投入逐年增加的背景下，更加突显出国家对于普通高中教育财政支持力度的不足，造成农村贫困家庭子女不得不由于经济原因而放弃高中学业，选择提前进入劳动力市场。这无疑会加剧我国青壮年劳动力素质偏低的现状，不仅无益于人力资本的提升，甚至会有碍于我国应对“高中教育危机”和跨越“中等教育陷阱”。因此，在目前义务教育经费已经得到充分保障的情况下，各级财政应该平衡其对于不同阶段教育的支出水平，加大高中阶段，特别是普通高中的教育财政投入，切实减轻普通高中生家庭的教育支出负担，避免“高中致贫”现象的出现①查海波：《关注困难群体完善救助体系——安徽省农村贫困家庭“高中致贫”现象的调查报告》，《教育发展研究》2006年第5期，第23-25页。。

第二，建立普通高中教育经费增长长效机制，确保“十三五”期间各级政府在普通高中教育上实现“三个增长”。

1995年颁布的《中华人民共和国教育法》明确规定了教育财政的“三个增长”，即“各级政府教育财政拨款的增长应高于财政经常性收入的增长”、“生均事业费逐步增长”、“教师工资和生均公用经费逐年增长”。得益于2006年修订的《中华人民共和国义务教育法》，义务教育阶段的“三个增长”得到了较好的贯彻落实，而普通高中阶段却相对滞后，呈现出“基数低”、“增长慢”的特点（从前文表1 中的相关数据可以窥见一斑），这主要是由于在体制层面尚没有建立起相应的长效机制所致。此外，本文对于普通高中教育财政充足性的研究也表明，从国际范围来看，我国公共财政对于普通高中阶段的各项投入指标都低于国际水平，在某种程度上显示出我国教育经费投入与世界发达国家的整体趋势有所偏离，应该对此引起一定重视。近年来，著名教育经济学家王善迈先生不断呼吁要建立教育财政投入的长效机制，受到了学术界以及全社会的高度重视②③王善迈：《后4%时代财政教育投入的长效机制》，《光明日报》2015年12月08日。。受此启发，本文认为，各级政府有必要建立普通高中教育经费增长的长效机制，努力确保“十三五”期间普通高中教育经费的“三个增长”，并且在此基础上使各项指标逐步达到国际平均水平。

第三，尝试构建普通高中教育经费新机制，进一步提高普通高中教育财政的公平性。

本文综合采用变异系数、基尼系数、泰尔指数、相关系数、弹性系数、收敛性分析等多种方法，发现普通高中教育财政仍然存在一定程度的不公平性，不仅省际差异稳中有升，而且教育财政中立性明显低于国际标准，这显然会对我国促进基础教育均衡发展造成障碍，也不利于全面普及高中教育的战略目标的实现。受益于义务教育财政新机制，农村地区的义务教育资源分配已经处于基本均衡的水平，但是高中阶段尚没有此种机制。建议参考义务教育新机制的做法，针对中西部地区、偏远地区、集中连片贫困地区的普通高中尝试建立中央和地方分担的“普通高中教育经费新机制”，减缓地区之间、城乡之间在普通高中阶段教育财政投入上的不均衡问题。