粮食供给侧结构性改革的思路与对策

侯继虎，孙 佶

(1.淮阴工学院 苏北发展研究院,江苏 淮安 223003;2.淮安出入境检疫局，江苏 淮安 223001)

粮食供给侧结构性改革的思路与对策

侯继虎1，孙 佶2

(1.淮阴工学院 苏北发展研究院,江苏 淮安 223003;2.淮安出入境检疫局，江苏 淮安 223001)

从加快农业供给侧结构性改革的视角，针对粮食生产过程质量管控极其困难和粮食“三品一标”产品标准公信力严重缺乏等诸问题，基于江苏省三河农场实证案例，突破传统粮食生产经营模式，尝试建立一种粮食生产、经营、质量管理的全产业链创新模式——“放心粮”经营模式，以此推进粮食领域供给侧结构性改革的进程。

供给侧改革；粮食质量安全；放心粮；经营模式

0 引言

“民以食为天，食以安为先”，2004年以来，中央连续出台了 13 个有关“三农”问题的一号文件，2014 年中央一号文件更是把“完善国家粮食安全保障体系”放在了首要位置，“确保我国国家粮食安全”已上升为国家战略。2015 年7月1日实施的《国家安全法》明确提出健全粮食安全保障体系，粮食安全上升为国家安全战略重要组成部分。2016年中央一号文件专条提出加快健全从农田到餐桌的农产品质量和食品安全监管体系，建立全程可追溯、互联共享的信息平台。

1 粮食供给的质量安全问题

一般的农副产品，同一类品种的产品很少有超过10个厂商的，例如纯牛奶只有几个厂商，酱油、醋等调料也只有几个厂商。到超市购物最大的选购难度出现在大米展示区。蔚为壮观的大米卖场，五、六十个有商标包装的和散称的大米集中在一块，优劣难辨。有时候卖相“好看”的大米，回家吃后就后悔，但是又不得不进入下一次大米选购恐惧症的循环中。

大米销售市场表现为鱼龙混杂且不能令消费者真正“放心”的局面(虽有号称“放心粮油”的品牌)，其原因有二。

1.1 粮食收储高度混杂

众所周知，大米生产已经完全市场化了，其主力军是以家庭为单位成立的米业工厂或公司，这些米厂在收储稻谷时基本都是混杂贮存的。混杂储存稻谷的最大弊端在于：只要有一单谷源存在“造纸厂的污水浇灌”、或者重金属超标以及农残超标问题，整个库存的稻谷都将存在安全隐患。更大的问题在于目前国家粮库收储粮食的方式也是混杂贮存的。①

1.2 政府无力监管粮食生产过程

有关农产品质量安全问题层出不穷的负面报道，已经让政府监管部门焦头烂额，真正要解决粮食质量安全监管问题，必须面对和破解以下困局：

其一，农资市场准入监管的困局。种子、农药和化肥，都有严格的市场准入门槛规定，但在同行恶性竞争环境下，农资供应商为了降低成本，不可避免动起了歪心思。最可怕的是，只要能够保证和提高粮食产量(特别是在粮农自己不吃的情况下)，农资商家会“配合”(高度分散自由的)粮农无所不用其极，伪劣的、高残留、高毒害的农药化肥于是乘虚而入，防不胜防。其二，实时监管粮食种植行为是一项不可能完成的任务。在农田高度分割和粮农高度分散的种粮经营模式下，政府职能部门要进行实时跟踪监管将是一个天文数字的行政成本，无法完成。其三，启动质量安全问责机制也很难找到真正的元凶。因为农资选用和种植过程都很难管控，进行质量责任主体标识就显得更加困难；加上粮食收储和加工过程又不可避免地要高度混杂，即使产前、产中农资供应商和粮农的质量责任得到了标识，也会因为收储和加工过程的混杂而找不出真正的责任主体，最多只能追溯到粮库或者各种参差不齐的米厂。农资供应商和粮农这些产前、产中主体的粮食生产质量责任，在现行的种粮经营体系模式下根本无法问责。

鉴于以上分析，可以得出结论：规模化生产“放心粮”面临“三高”刚性约束(见图1)，即农田高度分割、粮农高度分散以及收储和加工高度混杂[1-2]。

图1 粮食生产“三高”图

要生产质量稳定合格的粮食，从种植生产过程来看，必须保证种、肥、药、水的选用合格可控。从责任主体来看，产前农资供应商、产中粮农和加工主体，以及产后经销商的质量责任和管理责任要可标识追溯。但在“三高”刚性约束下，粮食种植生产的产前、产中、产后全过程各环节的产品质量合格性都难以控制；同时其全过程各经营主体的质量责任也很难界定。

2 改革的背景：供给侧结构性改革

2016年1月27日，习近平主持召开中央财经领导小组第十二次会议，会议研究供给侧结构性改革方案，强调供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平，落实好以人民为中心的发展思想，要在适度扩大总需求的同时，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板，从生产领域加强优质供给，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构适应性和灵活性，提高全要素生产率，使供给体系更好地适应需求结构的变化。2016年是“十三五”开局之年，经济发展新常态下，中国经济下行压力明显，新旧动能转换，供给侧改革将成为创新驱动发展战略的突破口。“释放新需求，创造新供给”已写入十八届五中全会公报，成为“互联网+”、“中国制造2025”、“一带一路”等众多新动能的重中之重。以供给侧改革引领中国“十三五”，以供给侧结构性改革推动“十三五”转型升级，使供给能力满足广大人民日益增长、不断升级和个性化的物质文化和生态环境需要。中国粮食的供给正处于从分散化的小农生产方式向规模化、集约化、标准化的农产品供应链产业化提升加速演化的拐点阶段，粮食的供应呈现出大规模、多环节、多层次的跨区域、跨国界的生产、流通和消费的多元特征，使得粮食质量安全问题、追溯体系及其监管机制呈现出新的特征。目前粮食供给的质量安全摆在了更加突出的位置上来。“在重视粮食数量的同时，更加注重品质和质量安全”。②

供给侧结构性改革主要是从供给侧入手，针对结构性问题而推进的改革。中国的结构性问题主要包括产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构等六个方面的问题。因此，供给侧结构性改革是指从提高供给质量出发，用改革的办法推进结构调整，矫正要素配置扭曲，扩大有效供给，提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素生产率，更好满足广大人民群众的需要，促进经济社会持续健康发展的改革。

日本社会凸显少子高龄的金字塔式人口结构现象已持续一段时间了，市场规模难以得到扩大，年轻人被揶揄为“厌消费一代”。这种现象对年轻人无可厚非，主要与日本社会终身雇佣制度的逐渐崩溃、不稳定的雇佣关系等有关系，与以往相比，年轻人出人头地的机会越来越少，在银行存款也几乎没有利息，整个社会对未来的不安等引起市场消费的停滞。

3 改革的思路：粮食经营模式创新

1996年11月第二次世界粮食首脑会议通过了《罗马宣言》和《行动计划》，联合国粮食及农业组织(FAO)对粮食安全做出了明确表述：“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。”③由此看出，粮食安全不仅是数量安全，而且包含了质量安全。

学界关于粮食质量安全的研究，大体分布在要素管控、经营管控、政府管控、准则建设四个方面。(1)要素管控方面，学界认为应加强粮食生产过程中各种要素的管控，以防污染。如王静(2012)等认为应在粮食种植中防止耕地的污染，如避免重金属采矿与冶炼、养殖业废弃物、化肥、农药、市政污泥以及电子废物等造成的耕地污染；栗云端(2014)认为应加强农业生产要素的质量监测，并通过立法手段确保农业生产资料的质量安全；等等。(2)经营管控方面，学界认为应在粮食产业市场化的各个经营环节中实现质量安全的管理与控制。如吴存荣(2014)论证了收购、储运环节影响粮食质量安全的因素，并提出此环节中关键因素的控制对策；等等。(3)政府管控方面，学界认为政府对粮食质量安全的管控职能应体现在立法规制、检验职能、抽查机制等方面。如刘文娟(2015)等认为应构建粮食质量安全监管机制，这一机制包括制定地方性法规、建立内控标准和实行质量事故追究制度，等等。(4)准则建设方面，学界认为应建立粮食安全质量的标准体系和安全责任的追溯体系。如刘鹏、屠康、侯月鹏(2009)提出基于射频识别中间件的粮食质量安全追溯系统；褚芳芳等(2014)提出一种基于物联网技术的库内粮食质量安全追溯的方法；等等。其他：如胡鞍钢等(2015)认为在经济发展“新常态”下人民对粮食品种质量的要求迅速提高，提出到2020年基本建成高效、开放的现代粮食安全体系[2-4]。

以往的研究为本文奠定了基础，但其不足可概括为两点：一是理论研究有余，实证研究不多。二是分类研究有余，整体研究匮乏。学界还没有从供给侧结构性改革视角通过创新粮食经营模式来提升粮食质量安全的相关研究。

4 改革的对策：构建新型“放心粮”经营体系

4.1 新型“放心粮”经营模式

本创新模式突破对粮食安全笼统地分析，紧紧围绕供给侧结构性改革背景下加快农业现代化进程中实现粮食质量安全这一中心命题展开，突破“自上而下”的传统的粮食生产经营模式，以消费者需求为中心，以现实问题为导向，以市场为主导，政府相关职能部门参与，生产供给出令消费者真正放心的粮食，并设计出我国粮食质量安全的机制体系，为健全国家粮食安全保障体系提供理论指导和思路借鉴，使我国中央一号文件中有关“从农田到餐桌”确保农产品质量安全的提法真正的落地和实施起来。具体来讲，就是通过农民专业合作联合社建立“四体”机制来生产供应真正意义的质量可追溯的“放心粮”。

4.1.1 组建新型的粮食生产经营主体联盟体系

以市场订单为指引，联合百亩④以上农田经营权的家庭农场、种粮大户、相关的农民专业合作社，优质可靠的农资供应商，严格管控加工质量的米厂(含烘干和标识仓储)，共同组成新型的粮食生产经营主体联盟体系，使粮食生产的产前、产中、产后全产业链所有工序受控。

粮食生产的工业化、机械化标准作业流程管理体系，主要包括集中育秧供苗工厂化、种植作业全程机械化以及稻谷收储和大米加工标准化，这个管理体系对生产“放心粮”的核心要素——“合格”⑤和“合规”⑥进行全方位管控。

4.1.3 粮食质量真正可回溯的质量标识体系

可回溯的质量标识简称“溯源”，是指所有参与粮食生产的各行为主体的质量责任得到标识，并始终保全这些标识和能够溯源追责。“溯源”是“放心粮”生产的质量责任能够得到问责追责的基础，这个关键环节的实施，使得粮食生产各行为主体的质量责任一目了然，由此贯穿始终地督导所有行为主体在粮食生产过程中守法经营、按章经营。以100亩产粮50吨为一个独立的分隔收储和加工批次，通过粮食“不落地”收割烘干，以及独立的分隔收储和加工，保全了水稻种植过程中建立起来的质量可回溯跟踪标识，彻底改变收储和加工“高度混杂”无法回溯到农资供应责任主体和稻谷种植责任主体的局面。在这个“溯源”体系中，粮库和米厂不再是粮食质量安全的追责终点[5-7]。

4.1.4 减少中间环节的粮食营销体系

针对联合社粮农稻米销售的市场特点，目前可以构建两种销售途径：一是依托有影响的门店销售；二是建立专业化电商。这些方式尽量杜绝中间环节，既降低了销售成本，又防止了中间环节可能造成的人为质量“污染”。

4.2 该模式良好运行的相关配套

粮食生产经营需要政府部门共同参与，并由政府主导，制定相关的行业管控标准。新型“放心粮”的生产经营模式打造出了生产者全产业链经营模式与生产者——消费者监管质量的自治式溯源模式，这一模式降低了政府监管的成本，使政府监管从“全能监管”的难状态回归到“裁判监管”的效率状态，并使政府之监管从“管制”职能发展到“监管——服务”的综合职能。在“监管——服务”的综合职能中，政府可针对粮食生产全产业链展开顶层制度设计，对新型“放心粮”经营模式进行宏观指导。这一过程是通过农业资产融资(包括评估)体系的配套(农业资产评估的社会化体系、农业相关资产融资的制度配套等)、生产者技能的培训等手段，保证种粮经营体系的规模化扩大再生产。

图2 新型“放心粮”经营体系

上述讨论的新型“放心粮”经营模式，还只是成功解决了“合格”、“合规”和“溯源”的样本点。如图2所示，新型“放心粮”经营体系应该由生产种植模块、标识溯源模块、政府监管模块、产业配套模块等若干子系统构成，需要全社会的共同参与和齐抓共管。新型“放心粮”经营体系的建立，还需要政府引导全面系统的建立，包括农业风险防范的保险体系以及扩大再生产需要的以农业资产确权为核心的投资融资体系，才能着眼长远地保证“放心粮”生产的稳健化和规模化壮大发展[8-10]。

5 改革的探索：江苏省三河农场的成功实践

江苏省三河农场位于江苏省淮安市盱眙县境内，农场离县城18公里，紧靠洪泽湖。三河农场建于1957年4月，农场总人口11000人左右，拥有各类专业技术人员近200人。场部小城镇是盱眙县六大中心城镇之一，有2300多户家庭、7000多人在小城镇集中居住，城镇化水平达到68%。农场下辖4个农业管理区、5个控参股企业、1所医院和1所幼儿园。同时还有各类非公企业40多个。是隶属于江苏农垦集团的中型国有企业。

三河农场现拥有耕地面积8.3万余亩，被江苏省发改委确定为“江苏省农业产业化重点龙头企业”，被农业部确定为“无公害绿色食品生产基地”和“全国农垦现代化农业示范区”。2008年获“江苏名牌农产品”和“江苏省著名商标”，农场主要以规模化麦稻种植为主，优质种子、稻米加工是农场两大立场产业。

将江苏省三河农场作为本文研究的实践案例，出于三个方面的考虑。

首先，三河农场地理位置特殊。三河农场位于苏北的腹地、苏北中心城市淮安境内，城镇化率68%，明显高于全国城镇化率54.77%，接近苏南城镇化率73.7%(数据来源于2014年江苏统计年鉴计算所得)。而城镇化水平与农业的规模化、集约化、现代化和市场化进程有直接的关系。如果能将三河农场成功实践的经验模式应用于苏北其他城市，那么苏北的发展将会直接加速江苏农业现代化进程。

其次，农场经营规模适中。三河农场目前拥有耕地面积8万余亩，被农业部确定为“全国农垦现代化农业示范区”，农场主要以规模化麦稻种植为主，优质种子、稻米加工是农场两大立场产业。这些经营状况使三河农场具备了规模经营的条件，对于辐射苏北乃至江苏省内粮食生产经营具有典型示范意义。三河农场2015年粮食作物(包括大豆)播种面积83451亩，单产596公斤/亩，总产量49745吨。其中，夏粮播种面积41734亩，单产481公斤/亩，总产量20084吨；秋粮播种面积41717亩，单产711公斤/亩，总产量29661吨。

最后，农场的经营实践富有成就。三河农场隶属于江苏农垦集团，农垦系统具有一定程度的封闭性和独立性，在生产经营管理以及创新探索上具有一定的优势和条件。农场选用的稻谷品种为苏垦优选的非转基因稻种武育粳3号。农场水稻的生产已全部实行订单农业模式生产，生产出的水稻提供给苏垦米业加工。苏垦米业的质量追溯面积达到54.6万亩，居全国第一，并且从育种、育苗、种植、收割、仓储到加工都可以进行追溯，使消费过程变得更加透明。已生产出苏垦生态粳米、有机香米等系列产品以及苏垦富硒米等特色高档米。

注释：

① 这种收储方式适应人民公社时期，因为那个时候稻谷品种单一，且基本都是生态甚至是有机的，没有污染和质量安全问题。现在不同了：粮食品种数百，各类污染源、毒害源也是不一而足，简单的混杂收储粮食的方式，显然从经营制度上就埋下了安全隐患。

② 2014年中央一号文件：一、完善国家粮食安全保障体系。

③ 原文：World Food Summit，Plan of Action，Paragraph 1：Food security exists when all people at all times have physical and economics access to sufficient，safe and nutrition food to meet their dietary and food preference for an active and healthy life.

④ 笔者在此提出“一百亩”的规模农田标准。在苏北，外出务工人数超过了总人口的50%。留在农村的人员大多通过“对手交易”等市场自整合方式，已经形成了相当数量的种粮大户、家庭农场和农民专业合作社，这些粮农主体大多实际经营着百亩以上的农田。我们局部突围构建的“放心粮”经营体系，主要依托这些粮农主体。“百亩”规模标准原因有三：(1)符合政策引导的适度规模；(2)土地流转产生了相当数量的百亩左右规模种粮经营主体；(3)百亩左右农田的产粮规模，为不混杂收储和加工“放心粮”提供了必要条件。

⑤ 联合社对农资采购采用“联购分供”模式，通过规范的合同评审采购流程保证用于粮食种植生产的所有原材料(包括种肥药水和粮食包装材料等)，全部达到或高于国家标准。

⑥ 作为“放心粮”标准的制定者和实施督导者，联合社保证粮食种植生产全过程采用的农艺流程(例如植保)、工艺流程(例如工厂化育秧，粮食加工)、以及管理流程(例如仓储管理，销售管理)，全部符合国家、行业、企业的相关规范规定。

[1] 刘鹏,屠康,侯月鹏.基于射频识别中间件的粮食质量安全追溯系统[J].农业工程学报,2009(12):145-151.

[2] 马莺,崔杰.粮食质量安全学[M].北京：科学出版社,2010.

[3] 王静,林春野,陈瑜琦,等.中国村镇耕地污染现状、原因及对策分析[J].中国土地科学, 2012(2):25-29.

[4] 栗云端.我国农业生产中粮食质量安全问题分析[J].中国农业资源与区划,2014(2):75-79.

[5] 褚芳芳,杨小辉,孙鹏,等.基于物联网的库内粮食质量安全追溯方法与应用[J].粮油食品科技, 2014(3):113-118.

[6] 吴存荣.粮食收储及物流运输环节存在的质量安全问题与对策[J].食品科学技术学报, 2014(4):11-19.

[7] 胡鞍钢.粮食安全“十三五”规划基本思路[J].清华大学学报：哲学社会科学版,2015(5):158-163.

[8] World Food Summit，Declaration on World Food Security and World Food Summit Plan of Action[M]//Rome:November 13-17,1996:67.

[9] FAO．Legislation Governing Food Control and Quality Certification[R].Rome，1995: 4．

[10] Commission of the European Communities．Green Paper on Agricultural Product Quality: Products standards，Farming requirements and Quality Schemes[R].COM(2008) 641 final，Brussels，2008:4-11.

(责任编辑：蒋 华)

Ideas and Countermeasures Concerning the Structural Reforms of the Food Supply-side

HOU Ji-hu1，SUN Ji2

(1. Subei Development Institute，Huaiyin Institute of Technology，Huai'an Jiangsu 223003，China; 2.Huai'an Entry-exit Inspection and Quarantine Bureau of People's Republic of China,Huai JiangSu 223001,China)

For the production process of food quality control is extremely difficult and the "3-1" (pollution-free farm produce, green food, organic agricultural products and geographical indications of agricultural products) standards have little credibility. From the perspective of the structural reforms of the food supply-side and based on a case study of the Sanhe Farm of Jiangsu, we try to establish a new mode of the whole industrial chain for the production, management and quality control of food, thus breaking through the traditional mode of food production and operation. The purpose is to boost the process of the structural reforms of the food supply-side.

reforms of the supply side；food quality and safety；reliable food；business model

2016-08-18

苏北发展研究院2016年度应用研究重点课题(SFY16A13)

侯继虎(1974-)，男，江苏淮安人，副教授，博士，主要从事农业经济研究。

F326.11

A

1009-7961(2017)02-0052-06