供给侧改革下区域经济的政府公共服务建设经验借鉴

摘 要：供给侧改革的大环境下，各地产业集群经历着重要的产业变革。各地产业经历着从需求拉动经济到供给推动经济的过程，政府职能在此轮改革中发挥着举足轻重的作用。政府需要适应新的经济形势，在新的经济周期中根据供给侧改革的战略特点，积极发挥公共服务职能，搭建特色服务平台，全面推进科技创新发展，支撑产业结构升级。本文以广东省东莞市清溪镇为例，介绍政府在供给侧改革过程中实际发挥引导作用及取得的经济成效，以期提供各产业集群的区域战略制定作为决策参考。

关键词：供给侧改革；产业集群；公共服务；平台建设

中图分类号：G311 文献标识码：A 文章编号：1671-2064（2017）07-0218-05

Reference of the Government Public Service Development Experience under the Supply Side Reform

——Take Qingxi Town of Dongguan City as An Example

Zhan Zhiyong

（Economic and Trade Office of the People's Government of Qingxi Town， Dongguan City、Science and Technology Innovation Service Center of Qingxi Town， Dongguan City Dongguan Guangdong 523660）

Abstract：Under the big environment of supply side reform， the industrial clusters in different regions are experiencing significant industrial reform. Industries of different regions are experiencing the process transiting from the demand-driven economy to the supply-driven economy. Government functions play important roles in the reform of this round. Government shall adapt to the new economic status. In the new economic cycle， government shall actively play the function of public service， construct the distinctive service platform， fully promote the scientific innovation and development and support the structural upgrading of the industry in accordance with the strategic features of supply side reform. This paper this Qingxi town of Dongguan City，Guangdong Province as an example， introduces the instruction role of government in the supply side reform and the actual achieved economic results， in order to provide reference for different industrial clusters in designing the regional strategies.

Key words：supply side reform； industrial clusters； public service； platform construction

1 清溪鎮发展概况

广东省东莞市清溪镇，是珠三角地区一个快速崛起的现代化工业城镇。全辖区面积140平方公里，常住人口35万[1]。

清溪镇是广东省光电通讯特色专业镇。2012年1月，清溪镇被定为“广东省光电通讯产业集群升级示范区”，2014年，清溪镇获批光电通讯产业集群全国区域品牌试点单位，是东莞市唯一试点单位[1][2]。2015年清溪镇实现生产总值208.05亿元，同比增长9.1%；规模以上工业增加值115.5亿元，增长7.2%；固定资产投资总额43亿元，增长15.3%；社会消费品零售总额46.5亿元，增长17.1%；各项税收总额37.6亿元，增长15.7%；村组经营纯收入4亿元，增长14.3%。全镇现有拥有全国驰名商标企业1家、广东省著名商标6家（2015年新增两家）、广东省名牌产品8个1。

清溪在区域创新方面还荣获多项国家级、省级荣誉。清溪镇获评中国产学研合作好案例、中国产学研合作创新示范基地、广东省新型城镇化“2511”综合试点镇、广东省光电通讯技术创新专业镇产业升级示范区等[2]。同时，清溪镇在生态旅游方面还荣获全国特色景观旅游名镇、全国十佳生态旅游示范景区等多项荣誉。

可以说，清溪镇作为珠三角地区创新驱动经济发展的典范，通过建立公共服务体系和推动产学研合作驱动区域经济，提交了一张亮眼的成绩单。

2 供给侧改革下公共服务的重要性

2015年底，中央经领导小组会议正式提出供给侧改革，这一改革理念与国家的“十三五”规划相向而行。供给侧改革既是体制改革，也是经济结构改革，不仅对经济方向的规划提供方向指导，也对区域和产业提出新的要求。

改革开放以来，我国各产业的发展经历了由点到片的变迁，区域产业集群成为我国目前最为重要的经济增长模式。我国目前的区域产业集群主要有产业园、高新区、专业镇等形式。以某一特定产业为主体产业，在政府和市场的双重推动下不断集聚周边资源，形成主体产业的集聚，并围绕主体产业发展配套产业，最终产生区、镇规模为主的产业集群经济效应。

传统的经济增长模式是通过需求反推总结出来的模式，这样的发展模式占据着主导，主要是通过兴修基建来创造和扩大需求，需求引导生产。传统的需求拉动经济模式容易导致创新动力不足，一旦需求趋近饱和，经济可能出现增速快速放缓。

从中国的目前经济面实情出发，供给侧更适应当前经济形态和特征，是古典经济学派的一次回归。相比于凯恩斯主义通过投资、消费、净出口3个内生变量来稳定增长，供给侧改革是供给经济学在改革开放以来的一次重要尝试[3][4]。通过供给来改进产业的生产效率，从而产生产业经济的外在推力。供给侧改革是由外而内的产业改革，适应全球范围内需求减弱或者生产过剩的产业现状，同时也体现宏观调控的战略思考。

与需求的三驾马车不同，供给侧的三驾马车分别是劳动力、资本和创新，推动经济的潜在增速，而非直接拉动经济增速，不能直接体现于GDP，经济成效不如需求拉动那么明显。

创新是在反复实验中总结出的宝贵经验，成功的创新能够创造新的市场需求。但是供给侧的改革需要提高资源供给的质量和体量，较高的成本会抑制产业及企业的投入动力[5]。因此，供给侧改革需要发挥政府强力的推动和引导作用。不仅提供资源的支持，而且需要发挥引导作用，提升企业投入积极性，激发创新活力。可以说，在供给侧改革周期中，政府的公共服务职能是改革的核心[6]。产业规划、科技战略、人口和人才战略、金融服务、教育建设、平台建设、创新引导等都是政府需要深入思考的公共服务。如图1所示。

3 供给侧改革对产业集群的影响

供给侧改革的周期转换对产业集群的发展动力和方向发生了重要影响。主要体现在以下三个方面：

3.1 产业生产转向

需求的下降造成国内部分产业的生产过剩，如钢铁制造、煤炭、水泥等产业，需求的不足需要产业整体转型求生存。对于集群产业而言，转型意味著需要重新集聚产业，庞大的产业基础既是优势，同时也会形成很大阻力。淘汰部分企业，引入新企业，重新设计公共服务，尤其对于基础较为雄厚的产业集群，如钢材制造、石化工业，转型尤其困难。转型释放的大量劳动力、造成的经济减速会引发区域经济的不安定，转型的引导非常考验政府的调控方式方法[7]。

3.2 生产模式升级

劳动力是产业基础，影响一个产业的生产模式。产业的奠基和发展是建立在劳动人口、劳动者素质、单位劳动力成本的基础之上的，劳动密集型的生产形势符合过去的密集人口、低素质、低成本，因此中国经济实现了几十年的腾飞。而今，经济基础的提升，改变了劳动力结构，劳动者素质不断提高、劳动力成本的提升以及劳动人口的不足，这三个因素对传统劳动密集型形成了较大制约，因此，只有向知识密集型的转型才符合当今中国的劳动力现状[8]。

对于产业集群来说，不仅是生产的聚集，更是劳动力和知识资源的聚集。产业集群整体的转型是一个过程，需要时间，更需要规划，所有企业一股脑的转向难以把控力度，过快转向会引发供给不足，需要按步骤调整产业链。因此，对于集群产业而言，政府的引导和规划显得尤为重要。

3.3 投资风险加大

供给侧周期中，资金投入的主要标的不再是扩大生产规模，而是集中进行产品研发和技术创新。因此，投资的成功率会降低，但同时，投资回报率大大提升。以投资的角度考虑，是一种提高风险换取收益的投资方式。这种情况下，资金来源会发生变化，更多的风险投资资金将会注入，而常规的抵押融资、供应链融资、银行借贷等融资机构的资金注入会减少。尤其对于银行这一最重要的融资渠道而言，风险的控制导致企业创新融资更加困难。

总结来说，供给侧改革既是产业转型的原因，反过来也是产业转型的要求，两者互为因果，为内生性关系。供给侧改革是符合经济发展规律的，既需要市场的发挥调控作用，也需要政府的宏观指引和支持。

4 公共服务着力点

从需求拉动经济到供给推动经济，对我国的产业经济发展模式有重要的调整方向指导，公共服务的提供可以有以下三个方面着力点：

一是提高人力使用的效率。人口年龄结构的转折性变化以及劳动力成本攀升对经济发展的负面影响，产业的转型实际上是劳动力使用标的转型，依靠低成本的人力的生产模式需要逐步淘汰。对于产能过剩的产业，急需改变人力结构和人才的工作内容。一方面降低生产的人力投入，增加研发人力投入，另一方面调整产业结构，减少劳动密集型的生产，改进设备，增强自动化。

二是提高资金使用效率和拓宽融资渠道。投资风险的提高会改变整体产业的融资结构。需要有两方面来满足产业的资金需求。一是提高资金使用效率。减少劳动密集型投入，提高员工教育、人才猎聘、流水线改进、研发设计、品牌运营、专利申请等方面投入，追踪资金运作效率，不盲目追求规模，以稳定转型打造产业基础。二是拓宽融资渠道。最重要的是创建创业环境和科研环境，吸引风险投资注入。另外，需要改善金融环境，吸引股权投资机构、众筹等另类金融机构，并辅导企业的金融融资理念，对新三板上市、海外上市、资本运作等作宣导。

三是提高创新热情和提高创新效率。一方面鼓励技术投入和创新试验，配合人力和资金投入，另一方面组建专家团体，对创新方向进行论证和指导。既要加大投入、又要有效产出两方面都是把握有效创新的重要方法，是企业或者管理部门评价创新效果的重要维度。提高创新管理水平，开拓蓝海，在提高劳动生产效率的同时创造新的技术需求和产品需求，进而推动产业的发展，是政府推动产业经济的重要引导思路。

科技创新的持续发展和风险控制需要有效管理和服务，其中最有效的形式是建立公共服务平台，在创新价值链的不同环节发挥各自的服务功能，而这是企业单方面的力量难以提供的，需要政府、中介、研究机构、企业和社会群众等共同参与提供专业化、系统化的创新服务[9]。

5 清溪镇平台建设主要做法与实施步骤

清溪镇是光电通讯专业镇，公共服务主要围绕这一产业基础打造。光电通讯产业是广东省重要的科技战略布局产业之一，具有技术密集、资金需求大、人才素质门槛高、尖端突破急迫等特点。光电通讯产业是社会信息化的基础产业，经过将近二十年的快速发展，光电产业与其他传统产业一样，也面临着市场饱和、国内需求降低、出口不景气的情况，因此，广东省委省政府“一镇一策”转型升级部署和地方政府供给侧刺激政策将为该产业经济提供新的发展动力，按照科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、集群效益大五个原则进行产业部署和提供公共服务，依据政府宣导、整合资源、平台建设和落地、投资引导四个模块按部执行服务流程。

5.1 政府宣导

政府自身宣导，统一领导思想。首先统一政府领导的思路，调整工作重心，构建战略规划和政策体系相结合的执政环境。2015年，根据《中共东莞市委东莞市人民政府关于实施创新驱动发展战略走在前列的意见》的指导精神，相继出台了“1+N”配套政策体系，即《清溪镇关于加快实施创新驱动发展战略的意见》及21个配套实施办法。这一系列措施的相继出台，构建成为较为完善的创新驱动管理体系，自上而下强化了对于产业改革的认识。

加强政策扶持，打造良好创新生态环境。一是重点强化科技孵化器和“创客空间”等创业平台，制定了《孵化载体建设的实施办法》、《孵化载体筑巢引凤行动计划》、《飞镖创客空间建设方案》等配套方案。二是加大政府投入。除了加大创业补贴、贷款贴息等直接经济支持之外，建立政商银融资平台，引入众筹平台、股权投资机构等，对科技创新项目进行帮扶[1]。三是积极开展宣传。宣传不限于媒体宣传，而更多的是采用提供科技指导服务、承办科技创新大赛、培养创客文化等实质形式，让更多的人参与进来，自发形成宣传效应。

5.2 资源整合

土地整合。重新划分全镇片区，将全镇土地重新划分为东西南北中五部分，将产业进一步集中，将旅游、现代工业、物流、培训、生活分片区划分，提高土地利用效率。片区划分有利于产业进一步集聚，方便公共服务机构的设立、提高公共服务的利用率，在集中产业的服务能力的同时提高居民生活品质。

产学研整合。以建立公共服务平台和创新基地为目标，设立明确的对标计划，整合产学研资源。以镇区的龙头企业为基础，开展与清华、北大、英国爱丁堡大学等知名院校和研究所的科研合作，进行多种形式的技术研发和合作专利申请，合作高规格成立清溪创新基地、智汇谷产学研基地、中英低碳产业园、智慧小镇等高端科技产业园区，建立一个国家重点实验室，并借助企业力量将研究成果快速测评投产。同时，政府积极引导，成立北京大学新材料学院产学研基地、光华天成博士后科研工作站广东站、北京大学汇丰商学院实训基地[1]，以产带学，为国家推送高素质人才。

5.3 平台建设和落地

平台建设是公共服务体系的重要组成模块。平台的建设和运作主要依靠清溪镇人民政府和东莞市光电通讯行业协会进行统筹。借助清华大学深圳研究院、北京大学汇丰商学院、东莞市华中科技大学制造工程研究院、清华大学合双清产学研基地、北京大学智汇谷产学研基地、华中科技大学华溪城产学研基地和东莞市清溪科技创新服务中心的技术力量和人才储备，协助产业总体开展研发设计、营销推广、采购物流、生产制造和电子销售的配套服务。如图2所示。

清溪镇公共平台已经建成体系的服务系统。结构上看，清溪镇光电通讯产业公共服务平台分为八个中心，产品研发中心、产品检测中心、品牌营销推广中心、供应链服务中心、技能技术推广中心、智能装备改造中心、互联网电子商务服务中心和企业与产品数据中心；服务内容上看，分為一站式政府服务平台、投融资服务平台、公共技术服务平台、科技中介服务平台、创新人才服务平台、创业孵化服务平台六个主要的公共服务平台[1][10]。服务平台的逐步建立成为清溪镇产业转型的重要产业支撑。

5.4 投资引导

着力推动企业“机器换人”与技术改造。2014年共鼓励企业申报“机器换人”专项资金项目41个，占全市比例9%，推动工业技改投资超过2亿元，有效申报项目数量和验收认定数量排名全市第二[1]，其中，20个项目已被列入2014年前三批专项资金资助计划。2015年进一步引导申报 “机器换人”项目，推动全镇工业技术改造投资8亿元，并形成一批示范企业，还辅导了明门、宜安等8家企业申报省、市技术改造项目获近1000万元奖励资金。

创客空间建设。清溪镇飞镖创客空间，意为明确目标、攻坚克难，像飞镖一样直射目标、准确定位，定位于聚集机械电子和电子创客人才进行非标准化智能装备、智能硬件产品、创意开发和实现。清溪镇科创中心联合开胜公司和三润田自动化公司等硬件产商，以及小麦软件等软件企业，对创客项目进行硬件、软件和政策辅导，帮助创客项目进行专利保护和获取政策财政支持。同时加大对创业补贴和创业贷款贴息等奖励标准，通过建立政商银融资平台、众筹等方式为中小创业者筹集资金[1]。联合力合双清等创投资本进行股权投资和进行企业孵化。

高效率拓宽中小企业融资渠道。2015年，政府牵头的政商银融资平台发挥显著的融资推动作用。由镇政府、广发银行与核心企业多方搭建的融资平台于2015年总共筹集2000万元成立增信基金，作为高新技术企业的融资担保，推动企业融资。镇府、行业协会对于区域内的企业信用及创新能力更为了解，由其提供的背书更受银行和风投基金信任[1]。2015年平台成功对接17家创新企业，纯专利质押贷款达2.7亿元，其中获审批通过1.5亿元，占东莞市科技金融贷款额十分之一，专利投产的同时有效推动资本投入再创新。

6 结语

清溪镇通过实施“四个一批”，即淘汰关停一批、盘活调整一批、优化提升一批、择优引进一批，不断推进全镇产业结构优化升级[10]。近年来通过盘活工业厂房近200万平方米，承接了9宗超亿元项目。去年以来统筹镇村共同开发土地1347亩，促使土地资源有效利用，促使全镇产业结构不断优化升级。其中占地面积62亩的“汉平片区”，在2015年底已率先成功“腾笼换鸟”。

2015年度清溪镇专利申请新增1332项，其中完成新增900项，同比各增长50.5%和24.5%，新增 4家企业申报专利优势企业。可以看出专利新增有快速增长的趋势，供给对科技推动产生了促进作用。“机器换人”工作走在全东莞市前列，2015年“机器换人”项目申报数量52个，申报投资金额达4.38亿元，增长20%，撬动工业技改投资超过10亿元[11]。全镇现有省级工程技术研究开发中心3家、省级企业技术中心5家（2015年新增两家）、市级技术中心和工程技术研究中心7家（2015年新增一家），促成了7家企业获得中国合格评定国家认可委员会（CNAS）颁发的实验室认可证书（2015年新增两家）[9]。

经济指标和科技指标的同步争先体现出了供给改革的初步成效，可以预见，在稳定的政策环境中，产学研政金的多重推动下，清溪镇的区域产业将会获得良性发展。总的来说，清溪镇的转型得益于领先的战略眼光，率先通过镇区土地规划、产业调整、金融升级、创业支持等方法支持产业科技创新和转型，在供给侧改革的大环境下不是通过扩大投入进行生产满足需求，而是积极打造产业基础和公共服务，推进产业创新创造新需求，率先进入科技创新的良性循环中。清溪镇为我国的产业集群的供给侧改革提供一个示范案例，值得政府和科技服务机构借鉴。

注释

1.数据来源于《2016年新溪镇政府工作报告》.

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