权力结构改革与监察体制改革

李永忠

十八大后，习近平总书记开始了四个全面战略布局，并明确提出“形成科学的权力结构”的政改目标。六中全会一结束，很快就公布了在北京、山西、浙江三省市开展国家监察体制改革试点方案。

30多年改革开放的经验证明，经济体制改革的重音——在调结构；政治体制改革的重音——同样在调结构。

其实，三省市的监察体制改革，被中央称作“事关全局的重大政治改革”。很多人对此是不理解的，说它不过是加强反贪手段的有之，说它是大力整合反腐资源的也有之，说它是纪委监察不断扩权的还有之。

但是，很少有人明白，监察体制政改试点与“形成科学的权力结构”政改目标的内在关系。

尽管监察委员会实质上是反腐败机构，但监察体制改革的终极目标，却不能止步于打造一个反腐败机构。监察体制改革与“形成科學的权力结构”这一政改目标，有着密切的内在联系。

监察体制改革，就是将原隶属于各级政府（行政机关）的监察部门（行政监察），调整为由人民代表大会（立法机关）产生的监察机关（既同行政机关并列，又要监督行政机关，也即监察行政；还要对“所有行使公权力的公职人员依法实施监察”，即国家监察）。

深化国家监察体制改革的目的，是完善党和国家的自我监督。要达到此目的，则需要紧紧围绕“国家治理体系和治理能力现代化”这第五个现代化目标。

而我以为，治理体系现代化——主要是形成科学的权力结构；治理能力现代化——主要是改革选人用人体制。

通过深化国家监察体制改革的试点先行，改革权力结构，从而推动“党和国家领导制度改革”，形成科学的权力结构，“重构政治生态”。

以问题为导向发现“权力配置不科学”

“问题导向”，是十八届新一届党中央给国际国内最突出的印象。

2013年11月，习近平总书记就《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》向全会作说明时指出：“我们强调，要有强烈的问题意识，以重大问题为导向，抓住关键问题进一步研究思考，着力推动解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。我们中国共产党人干革命、搞建设、抓改革，从来都是为了解决中国的现实问题。可以说，改革是由问题倒逼而产生，又在不断解决问题中得以深化。”

据统计，过去，只要不搞群众运动，全国年均处分率通常在1.5‰-1.7‰之间。十八大后第1年即突破2.1‰，第2年2.6‰，第3年3.9‰，第4年4.6‰。四年翻了一番多。4年共处分119万人，其中移送司法机关4.7万人，占受处分人数的3.9%；4年中央管理干部立案查处240人，移送司法机关105人，占立案查处数的43.7%。

我们会发现一个很揪心、但却不得不正视的问题：越是关键少数，越是高级干部，我们在培养时越是尽心，在选拔时越是用心，在使用时越是放心，但在最后处理时却最为伤心。

其实，30多年前，我在撰写第一篇学术论文《略论我国封建社会监察制度》中，通过研究比较，就明白一个最简单道理：苏联模式的同体监督是一种无效、低效、成本很高的监督；而中国特色的异体监督则是一种有效、高效、成本很低的监督。

一个较为科学的权力结构和较为合理的选人用人体制，不但能防止腐败，巩固政权，还能较长时间执掌政权。在人类历史上，曾有26个主要民族文明形态，在近6000年的时空长河中，次第登场。其兴也勃焉，其亡也忽焉。只有中国源远流长、横亘古今、从未中断。

而且在世界四大文明古国中，只有中国，其文化、人口、疆域、制度，虽经2000多年的历史颠簸，却基本完整地保留下来。从汉、唐、宋，到元、明、清（除元朝外）政权，均在200年以上。

而这些，既得益于秦始皇创立的比较科学的权力结构——决策权、执行权、监察权的相互分立，也得益于隋唐创建的开科取士制——较为合理的选人用人体制。正是这两大重要制度，保证了中国领先于世界1500年，并在这领先世界的时空区间，给人类历史贡献了“四大发明”。

人类社会发展史证明，独占性、扩张性、排他性是权力的三大本质属性。受其三大本质属性的影响，不仅所有权力都倾向于腐败，而且没有任何一种权力倾向于廉洁。

据此，只有对权力进行科学分解、有效监督，对人才进行优胜劣汰、合理配置，才能把倾向于腐败的权力遏制在可能的最低限度。

中国的历史证明，凡是决策权、执行权、监察权分解得好或者比较好，有能力的优秀人才就能到达政权的重要或比较重要的位置，国家治理就是盛世或小康；凡是国家三大权力分解得不好或很不好，有能力的人大多不被政权容纳，国家治理就会出现倾危或乱亡的局面。

对于30多年改革开放中，出现的高官高危现象，我的研究证明，产生于打天下的战争年代，发展于计划经济建设时期的苏联模式的权力结构和用人体制，已经很难适应改革开放条件下的社会主义市场经济了。

5年前，我在《高官反腐录》一书的序言中写道：一两个高官腐败，通常是个人素质出了问题；三五个高官腐败，大多是思想教育出了问题；十来个高官腐败，或许是组织管理出了问题；几十个高官腐败，应该是监督制度出了问题；上百个高官腐败，肯定是权力结构和文化出问题了。

2016年的新年之际，在全国发行的《习近平关于严明党的纪律和规矩论述摘编》一书，从习近平当选中共总书记近3年时间的讲话、文章中，摘录了200段论述，其中许多论述是第一次公开发表。

在此书中，我们可以清楚地看到，在中共党的历任最高领导人当中，习近平是将“许多腐败问题”与“权力配置不科学”相联系的第一人。

从担任大队党支部书记、县委书记、市委书记、省委书记，到就任中共中央总书记的习近平，在40多年治国理政的实践中深谙“权力配置不科学”的危害。

以政改为目标“形成科学的权力结构”

1956年党的“八大”，当选为中共中央书记处总书记的邓小平，长期担任党的最高执行机关的主要负责人。台上任职10年后，又被打倒在台下10年。这些非凡的经历，使他成为不仅是中国而且是世界社会主义运动史上开启制度建党、制度监督先河的第一人。而这些集中体现在1980年8月18日，他在中央政治局扩大会议上被称之为制度建党的扛鼎之作的重要讲话——《党和国家领导制度的改革》一文中。

顺着小平同志的思路，继续深入研究就会认识到，“党委会本身”不能实现“对领导人”有效监督的原因，主要在于“议行监合一”的领导体制。党委会既是党内决策机关，又是党内执行机关，同时还要领导党内监督机关。于是，在同一级党内，没有任何组织和个人，能够对党委及其主要领导实施及时有效的监督。因此，科学分解合理配置党内权力，改同体监督为异体监督，便成为一项重要内容。

从这个意义上讲，十一届三中全会的功劳，不仅在解放思想上，也不仅在全党工作重点的转移上，而且在从中央到地方党的纪律检查委员会的恢复和重建上。随着党章的修改，纪委由党委会选举产生，到由党的代表大会选举产生，地位在提高，权限在加大。

通过认真研读《邓小平文选》三卷，特别是他的“8·18”讲话——《党和国家领导制度的改革》，让我明白了制度的两层含义：一为浅层意义上的规章、守则，即说在嘴上、写在纸上、贴在墙上，要求大家遵守执行的条条款款；一为深层意义上的组织体系（权力结构），即决策、执行、监督相互制衡的“专门机构”，以保证上述那些条条款款得以坚决施行。

2013年1月，习近平总书记刚上任两个月，就在中央纪委二次全会上，下定了“把权力关进制度的笼子里”的反腐决心；一年后，在中央纪委三次全会上，明确了“形成科学的权力结构”的政改目标；2015年1月，在中央纪委五次全会上，做出了“制度治党”、“重构政治生态”的战略规划。

从习近平总书记的系列重要讲话中，可以清楚地看到，从下定反腐的决心，到明确政改的目标，再到重构政治生态的战略规划，贯穿其间的是改同体监督为异体监督，改权力反腐为制度反腐，改权力治党为制度治党。

如果在党的十九大报告和修改的党章中，制度建设能作为党的根本建设，并以载体关系呈现出来，就能为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供稳定的制度保障。

以三省为试点实现对公权力的全覆盖

2016年11月7日，也即俄国十月革命99周年纪念日的这天晚上，中央纪委网站上发布了一条重磅消息：“事关全局的重大政治改革”——《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》正式公布。这是30多年来，最为重大的一次政治体制改革突破。

“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”。通过三省市改革，“从体制机制、制度建设上先行先试、探索实践”，“实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖”。

通过多年纪检监察工作实践和大量监督案例研究，我在20年前就指出：这么多年来，几乎没有一个党政主要领导的腐败问题，是由同级纪委监督检举揭发出来的。

由此，我在20多年前，创造了一个词组——“异体监督”。并在1995年向中央纪委领导写信建议，在监督制度难有实质性改革的前提下，可借鉴古代的巡视制度。20年来巡视制度的不断完善，特别是十八大以来不断加大巡视力度，充分发挥了巡视这一“异体监督”的利剑作用。

4年的反腐败成果如何巩固，下一步斗争如何深入，全面从严治党如何推进，多年来严重滞后的政治体制改革如何开启？

改革国家监察体制，建立集中统一、权威高效的监察体系，实现对行使公权力的公职人员监察全面覆盖。这是改革开放30多年来，最重大的政治体制改革，这也是深入开展反腐败斗争，全面从严治党最重大的举措，这还是由同体监督转向异体监督、由治标为主转向以治本为主、由权力反腐转向制度反腐，并通过改革“形成科学的权力结构”的最重大利好。

多年来的实践探索和理论研究，使我深知，由同体监督转向异体监督，需要选择突破口。在党代会常任制未能取得实质性进展前，党内的决策、执行、监督分权难，而变行政监察为监察行政易。

三省市改革试点，就性质而言，它是由同体监督转向异体监督的重大政治举措。近20年巡视组作为异体监督日积月累的量的积累，发展为质的巨变——变行政监察的同体监督，为国家监察的异体监督。这三省市“由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关。”新成立的国家监察委员会，是从政治领域摒弃“苏联模式”的分权试点，因此被称为“事关全局的重大政治改革”。

三省市改革试点，就体系来说，它是破解碎片化难题的重要制度保障。建立党统一领导、全面领导的监察体系，是为解决过去监督体系和反腐败体系碎片化的问题。一是立足于战略布局的高度，加强党对反腐败工作的统一领导，实现全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的有机统一。二是着眼于战役合成的宽度，纪委与监委合署办公，实现对所有行使公权力的公职人员的监察全覆盖。三是着手于战术突破的角度，整合各类监督资源、办案手段，实现优势互补。

三省市改革试点，就力量来讲，会产生“1+1>2”的整体效应。过去各种监督力量、反腐手段分散在纪委、监察、检察、审计等有关机关及部门，形成监督、反腐谁都有责任，但谁也无责任的九龙治水格局。三省市试点，通过整合行政监察、预防腐败和检察机关查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等工作力量，先完成检察机关反贪等部门的转隶，推动人员融合和工作流程磨合。监察委员会履行监督、调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，实现依规治党和依法治国有机统一。

如何通过三省市的试点，“实现对行使公权力的公職人员监察全面覆盖”？我以为，全覆盖有上中下三策可选择：上策是监察工作全覆盖；中策是监察机构全覆盖，下策是监察人员全覆盖。

敢于拿出包括直辖市在内的3个省来做政改试点，既体现了中央决心大、力度大，也体现了中央更大的政治勇气和更大的政治智慧。其实，监察体制改革，只是当前我们所能看到的政改一小步；其后，才是我党从政治领域解决苏联模式的一大步。

2015年6月5日上午，习近平主持召开中央全面深化改革领导小组第十三次会议并发表重要讲话。他强调：“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法”“试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效”。他指出：“要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用。”

综上所述，监察体制改革，是为了“建立集中统一、权威高效的监察体系”，但却不会仅限于加强反贪的手段，也不会止步于整合反腐的资源，还不会追求于纪委监察不断的扩权。因为，作为“事关全局的重大政治体制改革”，要实现对“所有行使公权力的公职人员”的监督全覆盖，必须在政治领域坚决摒弃苏联模式，必须形成科学的权力结构和合理的选人用人体制，必须通过政治体制改革，让制度真正发挥制衡的作用。

30多年的监督实务工作和监督理论研究，使我深知，没有科学的权力分解，就没有合理的权力制衡，就没有及时有效的监督，就没有人才的优胜劣汰，就没有真正的国富民强。

这其中，制衡是最佳点。在制衡中，如果监督多了一点，那么监督者易犯错误；如果监督少了一点，执行者易犯错误；只有真正实现了制衡，那么，谁都不易犯错误。

如何在三省市的试点中，突出建立健全反腐败机构这个实质，落实加强党对反腐败工作的统一领导这个要求，让制度真正发挥制衡的这个作用，完成对“所有行使公权力的公职人员依法实施监察”这项任务，实现“形成科学的权力结构”、“重构政治生态”这个重大政改目标，必须鼓励三省市大胆探索，积极创新，勇于拼搏；敢于试错，能够容错，及时纠錯；不拘一格，推陈出新，优胜劣汰。

监察体制改革试点的难度系数，绝不亚于当年的小岗村、凤阳县、安徽、四川的包产到户试点和深圳等经济体制改革。

因此，从某种意义上讲，解放思想比顶层设计重要，自选动作比规定动作重要，两个积极性比一个积极性重要，允许失误比只许成功重要……如果中央与地方，领导与群众，能深刻理解有关试点的意义，则三省市试点可期，事关全局可期，重大政治体制改革也自可期。

作者系中国纪检监察学院原副院长