政治一體、文化多元、地方自治：論邦聯式聯邦的可能性（一）

劃分中央與省之許可權，使國家統一與省自治，各遂其發達而不相妨礙；同時確定縣為自治單位，以深植民權之基礎。

孫中山，1924年11月，

《北上宣言》

中央和地方的關係也是一個矛盾。解決這個矛盾，目前要注意的是，應當在鞏固中央統一領導的前提下，擴大一點地方的權力，給地方更多的獨立性，讓地方辦更多的事情。這對我們建設強大的社會主義國家比較有利。我們的國家這樣大，人口這樣多，情況這樣複雜，有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好得多。我們不能像蘇聯那樣，把什麼都集中到中央，把地方卡得死死的，一點機動權也沒有。

毛澤東，1956年4月，

《論十大關係》

我們的政策是實行“一個國家，兩種制度”，具體說，就是在中華人民共和國內，十億人口的大陸實行社會主義制度，香港、台灣實行資本主義制度。近幾年來，中國一直在克服“左”的錯誤，堅持從實際出發，實事求是，來制定各方面工作的政策。

鄧小平，1984年6月，

《鄧小平文選》第三卷

毫無疑問，無論什麼都需要統一，都必須統一。但是，這個統一，應該建築在民主基礎上。政治需要統一，但是只有建立在言論、出版、結社的自由與民主選舉政府的基礎上面，才是有力的政治。……我重複說一句，我們很需要統一，但是只有建築在民主基礎上的統一，才是真統一。

《解放日報》1944年6月13日，“中國的缺點就是缺乏民主，應在所有領域貫徹民主：1944年6月12日毛澤東答中外記者團”

最近幾年來，兩岸四地發生了一系列和國家主權、地方治權和中央地方關係相關的事件。2014年台灣地方選舉民進黨大勝、國民黨慘敗。2016台灣大選，蔡英文當選中華民國總統，民進黨再次執政，大陸方面隨即採取了限制兩岸交往的措施。兩岸和平統一的目標似乎離人們越來越遠。2014年香港因為特首選舉的辦法，發生了持續數月的佔領運動，顯示香港的年輕人對中央政府的疏離感越來越強烈。之後港獨運動再掀高潮，又發生銅鑼灣書店事件，人們對一國兩制的安排產生了更深刻的信任危機。在中國大陸內部，像西藏和新疆這樣的少數民族自治區，民族關係仍然比較緊張。2008年西藏的“3·15事件”和2009新疆的“7·5事件”的陰影仍然籠罩著這些地區，並且持續有藏人自焚以及新疆暴力恐怖事件的發生。各種矛盾層出不窮、日益惡化，分離情緒高漲，民族關係的改善面臨巨大的挑戰。正如馬戎所指出的，“如果我們的民族理論、民族制度包括民族區域自治制度，和相關的民族政策不做重大反思和調整，我們的民族關係明年比今年還差，後年比明年還差”。1同樣的道理，如果中國的國家結構理論、國家結構不做重大的反思和調整，兩岸關係、內地與港澳的關係，以及中國國內的穩定問題，都會一年比一年差。我們談到的是國家結構中存在的一些實質性問題。這裡涉及到與一國兩制、民族自治以及其他地方的地方自治問題。這都是本文要討論的問題。

上面四段引言顯示，從孫中山、毛澤東到鄧小平，中國的國家領導人對國家結構的發展與改革都有很深刻的思考，是努力實事求是、與時俱進的。但是時至今日，在21世紀的今天，國家結構、民主問題等仍然在困擾著中國，制約著中國的國家統一（比如大陸和台灣的統一）和民族關係的健康發展（如新疆和西藏問題所體現出來的民族政策問題），制約著一國兩制的未來走向（如香港和澳門與中央的關係問題），以及各個地區的健康發展。只有在理論上澄清了這些問題，並在實踐上找到解決問題的辦法，中國才有可能真正建設成為一個現代化的國家，實現習近平所講的國富民強的中國夢。所以說，中國政治體制的改革，其中一個重要的問題是國家結構的改革。

本文力圖澄清國家結構的這些問題，並提出解決辦法。本文的主要內容如下：（1）目前中國國家結構的現狀與問題；（2）現代中國對中華民族主義以及國家結構的一些理論探討與實踐；（3）未來國家結構的一個改革方案，即如何在各實體高度自治的前提下構建一個單一制、聯邦制與邦聯制的混合體制，以達到國家統一的目的。我們把它叫做邦聯式的聯邦，或者中華聯邦。相信本章的討論，會幫助我們更好地理解中國政治體制改革的現狀與問題，並從另外一個側面促進中國政治體制的全面改革。本文立論的前提是一個統一的國家，好過一個分裂的國家。關鍵是毛澤東所說的，這個統一，一定要建立在民主的基礎之上。

一、 目前中國國家結構的

現狀與問題

目前國家結構的現狀與問題包括兩岸分治的問題、一國兩制問題、民族自治問題，以及在單一制下面各省市的地方自治問題。我們將在下面一一討論。

1、兩岸分治的現狀與問題

關於兩岸分治的現狀，大陸方面和臺灣方面都有相關的論述。大陸方面的兩岸論述在近70年來經歷了很大的變化。毛澤東時代的口號是“我們一定要解放台灣”，即把台灣看作尚未解放的敵佔區。鄧小平時代的口號是“一國兩制”，即國家還是要統一的，但現在是和平統一，允許台灣有一個不同的政治制度並保留自己的軍隊。江澤民時代的口號是老三句，即“世界上只有一個中國。台灣是中國的一部分。中華人民共和國是中國的唯一合法代表”。這和一國兩制沒有多大區別，只是強調了台灣需要接受中華人民共和國的領導。但到胡錦濤時代，老三句逐漸變為新三句：“世界上只有一個中國。台灣和大陸都是中國的一部分。中國的領土和主權不容分割”。在這個原則下，什麼問題都可以談，包括中國的國名、國旗、台灣在聯合國的地位等。2也就是說，將來的中國不一定叫做中華人民共和國。這一點在習近平時代，應該說還沒有變化。胡錦濤在2012年12月8日中共18大的報告中希望兩岸“雙方共同努力，探討國家尚未統一特殊情況下的兩岸政治關係，作出合情合理安排；商談建立兩岸軍事安全互信機制，穩定台海局勢；協商達成兩岸和平協議，開創兩岸關係和平發展新前景”。但是兩岸如何統一，用什麼形式統一，比如是聯邦、邦聯，還是單一制的國家結構，大陸方面並沒有一個完整的論述。

台灣方面也沒有一個完整的兩岸關係論述。在國民黨方面，蔣介石時期的政策是光復大陸，與毛澤東的解放台灣同出一轍，只是誰統一誰的問題。在鄧小平提出一國兩制的時候，蔣經國的政策是“不接觸、不談判、不妥協”。李登輝時期的1991年，台灣方面提出了國統綱領，提出四大原則與三個階段。其中四大原則包括：

1、大陸與台灣均是中國的領土，促成國家的統一，應是中國人共同的責任。

2、中國的統一，應以全民的福祉為依歸，而不是黨派之爭。

3、中國的統一，應以發揚中華文化，維護人性尊嚴，保障基本人權，實踐民主法治為宗旨。

4、中國的統一，其時機與方式，首應尊重臺灣地區人民的權益並維護其安全與福祉，在理性、和平、對等、互惠的原則下，分階段逐步達成。

三個階段包括互惠交流階段（制訂交流規範、設立仲介機構，大陸方面要開放輿論、實行民主法制，兩岸終止敵對狀態），互信合作階段（兩岸建立官方溝通管道，實現通郵、通航、通商，高層人員互訪），與協商統一階段（建立協商機構，共商統一大業，研訂憲政體制，建立民主、自由、均富的中國）。

但是由於大陸方面意識形態的局限，沒有抓住這個機遇，兩岸關係越趨緊張。李登輝和2000年上臺的陳水扁進一步去中國化，主張“特殊的國與國關係”（李登輝）與“一邊一國”（陳水扁）。後者在2006年乾脆終止了國統會與國統綱領。從此，無論是國民黨還是民進黨都沒有一個完整的兩岸論述。馬英九上臺之後沒有重拾國統綱領，而是發明了另外一個三不政策：“不統、不獨、不武”。但是這不是一個完整的兩岸論述。所謂的“一中各表”，即“一個中國，各自表述”的“九二共識”，中國共產黨和國民黨方面也無法統一。前者強調“一個中國”，後者強調“各自表述”，無法就現在和未來的一個中國達成共識。民進黨不承認“九二共識”，但是自己也沒有一套兩岸論述。在2014年地方選舉和2016年的總統大選被打敗之後，國民黨在短期內似乎也沒有可能提出一個完整的兩岸論述。而民進黨本來傾向台獨，现在府、院均在其掌握之中，其所謂“維持現狀”的政策，由於“現狀”本身並不清楚，所以也可以說是尚無論述。他們多年來多次試圖進行兩岸問題大討論，但是始終沒有成功，始終沒有出臺一個完整的兩岸論述。只有前主席謝長廷的“一個中華、憲法對話”（他已經很久不提此說了）似乎還有點兩岸論述的輪廓。3但是他能否說服民進黨，則是另外一個問題。

總之，由於大陸和台灣方面都沒有一個完整的兩岸論述，也看不到兩岸政府對國家統一有什麼具體作為，於是，兩岸關係似乎目前還看不到出路，而大陆在习近平上台之后，抛弃了邓小平时期韬光养晦的政策，“武統”的聲音又開始高了起來。

2、一國兩制的現狀與問題

一國兩制是1980年代中國政府和英國與葡萄牙政府談判出來的一個解決香港和澳門回歸中國的政治安排，即在香港和澳門分別在1997和1999年回歸中國後，繼續實行資本主義，而大陸則繼續實行社會主義，“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治。一國兩制也是未來台灣回歸中國的一個方法，先由港澳來試驗看能否成功。但是在2014年全國人大會議上，國務院總理李克強作了政府工作報告，在談到港澳政策時，有意無意地略去了“高度自治”四個字，引起人們的高度關注。同年6月，中國政府發佈了香港的一國兩制白皮書，指出香港沒有剩餘權力，中央政府給香港多少權力，香港就有多少權力。“中央擁有對香港特別行政區的全面管治權，既包括中央直接行使的權力，也包括授權香港特別行政區依法實行高度自治。對於香港特別行政區的高度自治權，中央具有監督權力”。

同年8月，人大常委會對香港特首選舉問題提出了一個很嚴格的框架，即“提名委員會的人數、構成和委員產生辦法按照第四任行政長官選舉委員會的人數、構成和委員產生辦法而規定……提名委員會按民主程序提名產生二至三名行政長官候選人。每名候選人均須獲得提名委員會全體委員半數以上的支持”。提名委員會的構成和半數以上委員同意才能入閘參選的規定，使得多數選民失去了提名權與參選權。於是香港爆發了轟轟烈烈、持續近三個月的佔領運動，抗議人大的決定。

一國兩制在香港面臨著重重危機。港人認為自己高度自治的權利受到中國政府的制約，於是對中國的認同在下降，尤其是在年輕人中間。根據香港大學民意研究計畫的調查， 4

若以0至100分的“身分認同指數”計算（指數愈高，正面感覺愈強），香港巿民對“香港人”的感覺最強，接近80分，然後是“亞洲人”、“中華民族一份子”、“世界公民”、“中國人”和“中華人民共和國國民”。“中華人民共和國國民”、“中國人”和“中華民族一份子”三項認同指數則是有關指數在2008 年開展以來錄得的新低，“中華人民共和國國民身分認同指數”，更比“香港人身分認同指數”低25分，前所未有。

澳門的一國兩制其實也面臨著同樣的問題。無論從特首的選舉來看，還是從立法會的選舉來看，和大陸的相同處甚至可以說超過香港。特首由一個400人組成的選舉委員會選出，等額選舉，沒有競爭。立法會的33位議員，只有14位由普選產生，其他間選（即由少數社會團體自己選出）或由特首委任，與多數澳門人無關。政治制度的不公平導致澳門也時有抗爭運動，尤其是年輕人的抗爭。2014年5月25日就有兩萬人上街、幾千人包圍立法會，抗議似乎是為官員們量身訂做的所謂“離補法”，即“候任、現任及離任行政長官及主要官員的保障制度”法案，導致特區政府撤回了法案。和台灣和香港相比，儘管澳門以愛國著稱，但是年輕人的離心力也越來越嚴重。5

如果在國家結構和政治體制改革方面仍然沒有建樹，如果中央政府沒有放手讓港澳大幅度深化民主，港澳的一國兩制就很難說是成功的。如果港澳不成功，兩岸關係也不會成功，國家統一將遙遙無期。

（未完待續）

1馬戎，“我必須不斷重申要反對大漢民族意識”，原載於澎湃新聞，2014-09-28。

2張亞中. 2000.《兩岸統合論》。台北：生智文化實業有限公司；唐樹備. 2002.〈臺灣參加聯合國都可以談〉《海峽評論》12月號，第144期。

3見郭正亮，“謝長廷拋出‘一個中華、憲法對話'”，《香港南華早報》，2013年4月3日。

4見該計畫網站所發佈的2014年12月22日新聞公報，“港大民研發放最新香港市民身份認同調查結果”，http：//hkupop.hku.hk/chinese/release/release1211.html ，上網日期，2014年12月23日。

5見郝志東，“澳門，一國兩制的典範？”英國金融時報中文網，2014年12月22日。