城市基础设施建设融资BOT模式现状研究

刘涛+刘博

【摘要】当今中国经济飞速发展，对城市础设施需求量极大，但资金短缺是我国政府建设城市基础设施的最大问题，发达国家最常见的解决办法是采用融资模式来建设城市基础设施。本文从论述融资模式的涵义开始，首先介绍了我国城市基础设施实施BOT融资模式的意义，然后分析了我国城市基础设施建设项融资的现状，并结合我国城市基础设施建设融资的发展情况，分析融资模式仍存在的问题。

【关键词】城市基础设施建设；项融资

伴随着改革开放在我国的深入进行，各大中小城市普遍加快城市化建设步伐，城市基础设施投资节节攀升，融资模式不断创新。目前，我国城市地方基础设施建设的融资模式主要包括中央和地方财政拨款、典当融资、债券融资、项目融资模式和地方政府融资平台融资等，“十三五”规划纲要已经通过第十二届全国人民代表大会第四次会议表决并高票通过，将对PPP发展给予规划引导，其中BOT成为已经被广泛应用的项目融资模式之一必将在未来发挥积极作用。

一、BOT介绍

BOT是英文“Build Operate transfer”的缩写，中文译作“建设经营移交”，是由土耳其总理厄扎尔于1984年正式提出的。定义为：政府通过特许权协议授予项目发起人以一定期限的特许经营权，许可其融资建设和经营特定的城市公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。因此我国又称项目为特许经营权项目。

BOT实际上是一种债务与股权混合的产权，项目发起人可以是私营企业、外资企业或法人国企，他们亦可以联合其他公司、私人投资者、运营商等组建专门的项目公司，由项目公司负责对基础设施项目进行融资、设计、施工，当基础设施项目梭工后在特许权期内进行经营，向用户收取费用，以收回投资、偿还债务、赚取利润，最终特许权期满后将基础设施项目无偿移交给政府。

二、我国城市基础设施实施BOT融资模式的意义

党的十八届五中全会通过的《国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》要求，要创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式。以BOT、TOT等融资模式落地的众多项目，在项目融资模式创新和经验借鉴中有重大意义。

1、“十三五”规划明确了公共服务供给的改革方向，即能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。未来社会资本将以BOT模式投资建设和运营包括博物馆、体育馆、医院、学校等在内的社会领域项目，在公共服务领域做出尝试和贡献。

2、BOT融资模式在一定程度上加快我国基础设施项目的建设速度。有效利用外资或民间资本，可同时开发和建设多个基础设施项目，加快我国基础设施发展与国际接轨的进程。

3、融资模式可以分散政府投资基础设施项目的风险，把项目融资的风险转移到投资者身上，减轻了政府的负担。

4、BOT融资模式有利于促进融资平台建设。在“十三五”规划背景下，建立高效、多元、可持续的融资规划是投融资平台科学推进“十三五”规划的客观需要和必然选择，BOT融资模式必能在实现地方投融资平台和区域经济的共同发展上发挥重要作用。

三、我国城市基础设施实施BOT融资模式的现状

项目融资在20世纪80年代中期被引入我国，深圳沙角火力发电厂融资项目标志着中国利用项目融资方式进行建设的开始。20世纪90年代之前，发展较为缓慢。进入90年代，我国陆续出现了一些类似BOT方式进行建设的项目，但只有重庆地铁、深圳地铁、北京京通高速公路等项目被国家正式认定为采用BOT模式的基础设施项目。90年代中期，模式在我国达到顶峰。到上世纪末，第一次投资浪潮己趋于平静。随着中国经济的持续高速发展，北京申奥成功，城市基础设施建设的需求量出现井喷，又给外商及中国民间资本以方式参与基础设施和公用设施的投资建设提供了良好的契机。

2010年国务院颁布了《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见（国发号）》，明确表示鼓励和引导民间资本进入基础产业和基础设施领域。2010年的广州亚运会，将近37个大型体育场馆都是采用的BOT运营方式。

《2015年国务院政府工作报告》提出，在基础设施、公用事业等领域，积极推广政府和社会资本合作模式。《2016年国务院政府工作报告》提出，完善政府和社会资本合作模式，用好1800亿元引导基金，依法严格履行合同，充分激发社会资本参与热情。截止2016年6月，财政部、国家发改委已公布了近万个拟实施和已落地的包括BOT模式在内的PPP项目，投资总需求达到12万亿元规模。

四、我国城市基础设施实施BOT融资模式存在的问题

1、法制不健全

BOT模式需要有专门的法律规定及制度体系来支持，使其全生命周期管理的过程更加透明，市场的投资规则更加公开、公平。但到目前为止只是進入了人大的立法计划。在现有的法律框架内，许多问题得不到有效解决，一定程度上阻碍了项目的顺利实施。

2、管理体制不完善

实施投资方式，涉及到国家的产业政策、外资政策和投资政策，我国目前没有制定相应的政策、法规，也没有一个机构来统一管理，致使投资管理工作不够规范，许多项目因管理体制上的问题进展缓慢。也有许多地方政府因急于引进外资放松了对项目的审批，致使一些论证不充分的项目仓促上马，又以失败告终。另外，宏观规划上的不足使多数项目集巾于东部地区，而经济欠发达的西部地区项目太少，不利于配合中央“西部大开发”战略的实施。

3、运行机制不规范

我国项目目前的做法是“一个项目，一种方案”，还未形成规范的运行模式。没有充分引入竞争机制、价格机制、风险机制等市场机制，项目运作上还留有较浓厚的计划经济色彩，致使许多项运营效率低下，成功的项很少。

4、金融机构需改革

BOT项目与传统政府融资平台项目的投融资方式不同，除了政策性金融机构要加大支持力度外，商业银行的贷款审核方式、贷款条件需率先改革。同时，要丰富和完善PPP投资的退出渠道，比如设立BOT资产交易平台，降低社会资本的并购成本，提高其市场化配置资产的效率。

五、结论与展望

迈进小康社会，中国的发展日新月异，国民生产总值持续增长，我国的基础设施建设也迎来了飞速发展的时期。在财政资金紧张的情况下，各地方政府为发展城市基础设施建设已采取面向市场融资，财政拨款，银行贷款，社会筹资等多元融资办法，来加快促进城市基础设施的发展。而融资模式被许多发达国家认为是一种较理想的城市基础设施建设融资方式，的确在短期内能够给政府解决一次性财政资金投入过大的问题，一定程度上也解决了政府工程投资大、建设周期长的问题，但因为社会资金的介入，给政府增加了项目监管、合同履行的难度和风险。可以说，融资模式搞得好，是实现“双赢”，反之，则是“两败俱伤”。因此，各地方政府对于城市基础设施建设融资模式应持慎重态度，科学决策有无实施的必要性和可行性，一切从实际出发，切不宜一蹴而就。我们有理由相信特许经营管理模式在项目融资中表现出无限的发展潜力，它将成为城市基础设施建设管理的方向。

【参考文献】

[1] 王超宇. 我国项目融资现状及发展趋势[J]. 合作经济与科技， 2015.

[2] 陆 维. 我国城市基础设施建设项目BOT融资模式研究[J]. 北京邮电大学， 2012.