修订民用航空法，平息无人机驾驶员培训发证之争

戚伟

【摘要】随着市场对飞手需求的快速增长，和无人机研发、生产企业综合实力的提升，拥有培训飞手能力的企业和飞手学员，在市场化的双向选择中达成一致，并不应受到行政体制的阻碍。主管民用航空的政府部门“惟一”委托某一协会管理无人机驾驶员培训发证，既不符合政策要求，也不符合市场参与各方的期望。

【关键词】无人机驾驶员培训

一方面，中央要求“红顶中介”、“红顶协会”摘帽。2015年7月8日，中办国办发布了《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，明确要求厘清行政机关与行业协会商会的职能边界，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。

另一方面，民用航空培训完全可以引入社会资本参与。《十三五规划纲要》也要求，“面向社会资本扩大市场准入，加快开放电力、民航、铁路、石油、天然气、邮政、市政公用等行业的竞争性业务”。

从国家政策来看，某一协会独享政府部门“委托”，管理涉及全行业、甚至全社会的“业务”，是违背政策出发点的。

同时，根据《中华人民共和国反垄断法》相关规定，政府部门实行“惟一”委托，涉嫌“滥用行政权力，排除、限制竞争。”

一、当前法律不满足无人机发展需要，应当修订法律或订立新法

现有的《中华人民共和国民用航空法》《中华人民共和国飞行基本规则》《通用航空飞行管制条例》《民用航空安全保卫条例》等涉及民用航空的法律法规，均未提及无人机驾驶员及其资格管理。

现行《民用航空法》明确表示，“本法所称航空人员，是指下列从事民用航空活动的空勤人员和地面人员：1、空勤人员，包括驾驶员、领航员、飞行机械人员、飞行通信员、乘务员；2、地面人员，包括民用航空器维修人员、空中交通管制员、飞行签派员、航空电台通信员。”

《民用航空法》中所指的航空人员，无论空勤人员或是地面人员，均不符合无人机驾驶员特征。与空勤人员相比，无人机驾驶员的特点是驾驶员不在空中工作，与“空勤”概念不符；与地面人员相比，无人机驾驶员负责无人机驾驶，而不是“维修人员”、“空中交通管制员”、“飞行签派员”或“航空电台通信员”。

由此可见，《民用航空法》是针对“有人航空”订立的法律。在订立《民用航空法》的时代，无人机并未获得显著的发展，尚处于被法律忽略的“航模”阶段，不具有价值较高的财产属性，也不存在造成较大社会危害的可能性。

目前仅有民航局飞行标准司发布的《轻小无人机运行管理规定（试行）》和《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》以部门规定的形式实施对无人机运行和无人机驾驶员的管理。而作为取代《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》的《民用无人机驾驶员管理暂行规定》尚在征求意见中。

而无论《民用无人驾驶航空器系统驾驶员管理暂行规定》抑或《民用无人机驾驶员管理暂行规定》，都在大型无人机驾驶员的资质要求上，直接引入“运动或私用驾驶员执照”、“带有飞机或直升机等级的商用驾驶员执照”、“航线运输驾驶员”以及“按《民用航空人员体检合格证管理规则》（CCAR-67FS）颁发的有效体检合格证”等对“有人驾驶类”民航飞行员的要求。这显然也有待完善。

然而，2016年8月公开征求意见的《民用航空法（修订征求意见稿）》仍未提及“无人机”，也未把无人机作为一个独立门类，列入修订稿考量。这意味着，该《民用航空法（修订征求意见稿）》依然只是针对有人航空起草的。

二、无人机驾驶员培训发证需由法律法规制定规则

为避免“政府权力协会化”，无人机驾驶员培训发证，应由法律法规而不是部门规章制订规则，由政府部门而不是协会来组织考试和发证，对无人机驾驶员培训机构的管理也不应“惟一委托”。

1、协会代表团体，其约束力范围不应延展至全社会

协会是法人或自然人“自愿”组成的社会团体，协会的规则、决定应仅对会员有约束力。

法人或自然人“享有对无人机驾驶、使用的权利”，这种权利的实现，不应以“跟某一家协会发生联系”为前提。或者说，假使有法人或自然人不认可某一协会的章程、宗旨或办事方式，甚至对其有排斥心理，应有权在不与该协会发生联系的情况下，享有法律所赋予的权利。

2、无人机驾驶员培训发证含商业行为属性，垄断不利于市场公平

无人机驾驶培训目前的市场价大致在5000元至10万元区间内，根据机型和岗位的不同，价格差异较大。从目前来看，无人机驾驶培训存在良好的市场前景和可观的利润空间。由此可见，具备无人机驾驶培训实力的企业，希望在这个市场分一块“蛋糕”，是正常的诉求。

通过行政干预，阻止众多有实力企业公平参与市场竞争，将造成“行政垄断”，降低效率，使市场畸化发展。

3、归口管理部门实现，“依法行政”需有法律依据

上文已对《民用航空法》缺少与无人机有关的规定进行了分析，民航局作为依法行政的政府部门，需有法可依。然而目前关于无人机的法律尚属空白。

因此，修订《民用航空法》，是归口管理部门实现“依法行政”的前提条件。

三、关于无人机驾驶员培训发证的思考

以汽车驾驶员执照管理作为参照，理清民用无人机驾驶员执照管理思路与分级分类管理的必要性。

汽车行驶与铁路运输、地铁客运不同。铁路线、地铁线属公共交通专用线路，非授权的车辆不能占用、通行，这与航线航空运输有较大共性。而汽车是普通人在遵守交通法规和限号限行令的情况下，可以自主驾驶、使用。至少应立法许可一部分类别的民用无人机可以在遵守低空航行法规和临时管理指令的情况下，有所有者自主驾驶、操作。

还要看到，对汽车驾驶员的管理也是采用了较为详细的分级分类管理，如大型客车需A1本，城市公交车需A3本，中型客车需B1本，大型货车需B2本，小型汽车需C1本等。汽车驾驶证向下兼容，即持A1本的汽车司机可以驾驶所有类别的汽车，而持低级别驾驶证的司机不能驾驶高级别的汽车。

这些方面，是未来的无人机驾驶执照应当借鉴的，而不是由培训机构直接授予通用的无人机驾驶证，或是单纯从业务领域来对无人机驾驶员分类。

此外，上文提到，无人机驾驶员培训存在良好的市场前景和可观的利润空间，因此不应制造“行政垄断”，而应接受符合资质要求的企业参与市场竞争。

无人机驾驶学员应可以如机动车驾驶学员一般，根据收费、课程品质、考试通过率、时间合适、往返便利等因素，选择适合自己的无人机驾驶培训机构。

而协会主持的资格考试，其法律严肃性也无法企及国家机关主持的资格考试。不能排除部分无人机驾驶员未能通过某一协会主持的考試，而通过另外的协会获得无人机驾驶执照的可能性。

而且从目前来看，不同协会颁发的无人机驾驶员执照的有效期也是不同的，有的执照没有期限限制，而有的有效期仅为一年。

因此，考试环节应由政府归口管理部门统一组织，强化纪律，以确保众多培训机构的无人机驾驶员水平达到“法定标准”。其发证也应由政府归口管理部门统一管理，这一点，可以借鉴公安系统的车管所对机动车驾驶员及驾驶执照的管理模式。