加拿大临时外国劳工计划研究

【摘要】加拿大制定临时外国劳工计划（Temporary Foreign Worker Program，简称TFWP）主要目的是满足国内雇主的用工需求，当雇主无法找到可胜任该项工作的加拿大公民或永久居民时，可以按照临时劳工计划的规定招募工人以便解决用工问题。加拿大政府根据国内雇主的需求和劳动力市场情况，随时对该计划进行调整。本文介绍了加拿大临时外国劳工计划的管理部门以及主要的法律依据，分析了该计划的主要内容以及加拿大政府对该计划进行管理的重要举措。

【关键词】加拿大；临时外国劳工；就业管理

一、加拿大临时外国劳工计划概述

根据加拿大《移民及难民保护法》，外国人是指既不是加拿大公民也不是永久居民的人，包括无国籍人。加拿大《移民及难民保护条例》中“工作”是指为挣取工资或赚取佣金的活动，或在加拿大劳动力市场上与加拿大公民或永久居民的活动直接竞争的活动。工作许可证是指移民官员向外国人签发的准予在加拿大工作的书面文件，注明了雇主、工作地点、工作类别以及工作许可证的有效期。一般说来，外国人在加拿大就业必须取得工作许可，但也存在例外情况，例如《移民及难民保护条例》第186条规定的情形。

引入临时外国劳工对加拿大而言是一把双刃剑，一方面它是解决劳动力短缺问题的有效途径。例如，阿尔伯塔省的油田和英属哥伦比亚省的建设部门都需要大量的外国临时劳工。

另一方面大量涌入的临时外国劳工会抢占加拿大公民和永久居民的就业机会，因此加拿大政府权衡这两个方面，对临时外国劳工实行严格的管理。早在1973年加拿大就开始实施非移民工作许可计划（Non-Immigrant Employment Authorization Program），对外国劳工进行管理，外国劳工只能在加拿大临时居留，不能成为永久居民。该计划经过了多次修改，但其中的基本规定决定了当前临时外国劳工计划基本的框架结构。

临时外国劳工计划主要由三个联邦政府部门协同管理，就三个部门的职责分工而言，就业与社会发展部受理雇主有关劳务市场意见的申请书并且确保其符合所有必要条件。就业与社会发展部向雇主提供劳务市场意见，评估外国工人可能对加拿大劳动力市场产生的影响。公民及移民部及境外的加拿大使馆领馆的签证处受理工作许可申请书。边境服务局的官员在向外国人颁发工作许可证并且允许其进入加拿大之前，于边境口岸和機场审查外国劳工。

临时外国劳工计划在实施过程中的主要法律依据包括三类，首先是《移民及难民保护法》及其条例中对签证、入境、工作、非法就业等相关规定；其次是加拿大加入的区域性和国际性贸易协定中关于外国自然人入境提供劳务的相关规定，这些协定主要包括《北美自由贸易协定》、《加拿大智利自由贸易协定》以及《服务贸易总协定》；此外还有加拿大加入的非贸易协定，例如加拿大与德国之间签订的《科技合作协定》等。

二、加拿大临时外国劳工计划的主要内容

加拿大政府经常对临时外国劳工计划做出调整，当前加拿大政府对临时外国劳工计划进行了多处修改，对临时外国劳工计划所涵盖的劳工类别做出了调整。此次修改幅度最大的是对临时外国劳工计划进行了分流，以是否需要进行劳动力市场影响测试为标准，将其分为两个相互独立的计划，现在新临时外国劳工计划（TFWP）所涵盖的对象是需要经过劳动力市场影响测试（Labour Market Impact Assessment，简称LMIA）的外国劳工；而新设的国际流动计划所涵盖的外国劳工则无需经过该测试。

1、临时外国劳工计划所包含的劳工类别

原来的临时外国劳工计划包括5个类别的劳工，即高级技术工人、低级技术工人、季节性农业工人计划、农业类以及家庭保姆计划。高级和低级技术工人的差别在于学历水平和在加拿大国家职业类别（NOC）中的技术水平，高级技术工人要达到NOC skill type O或者NOC skill level A or B，低级技术工人的技术水平只需达到NOCC or Dskill。季节性农业工人计划允许来自墨西哥和一些加勒比国家的外国工人入境，以满足农业生产暂时的、季节性的需求。农业类允许雇主在缺乏可用的加拿大人时，雇用来自任何国家的临时外国劳工在农场上工作，时间最长为24个月。家庭保姆计划允许有资质的临时外国工人来加拿大，在雇主的私人住所里为儿童、老人和残疾人提供专职护理。

新临时外国劳工计划不再使用NOC标准划分高级和低级技术劳工，就业与社会发展部以省或地区每小时平均工资为标准将职位分为高工资职位和低工资职位，并分别设定不同的要求。高工资职位的工资高于省/地区每小时平均工资，主要包括管理类、科学类等职位。低工资职位主要是普通劳动者、食品柜台服务员、销售和服务人员。

2、劳动力市场影响测试

临时外国劳工计划采取的是雇主驱动机制，需要雇佣外国劳工的雇主应按照规定提供材料或申请。2015年临时外国劳工计划改革后，由就业与社会发展部主管临时外国劳工计划，而公民及移民部主管国际流动计划。新设的国际流动计划中的外国人无需经过劳动力市场影响测试，但是新增了其他的要求，即从2015年2月21日起雇主需要向公民及移民部支付雇主合规费用，并提交提供就业职位的表格。设立国际流动计划的主要目的是促进加拿大经济和文化方面的国家利益，该计划是根据加拿大与他国之间的多/双边协定（例如NAFTA，GATS等）的规定，基于对等原则而实施，主要目的是引入高级技能和高工资的外国劳工。

劳动力市场影响评估测试评估的是雇用外国临时劳工可能会对加拿大劳动力市场产生的影响。加拿大设立了劳动力市场影响测试处理中心，不同职位或类别对应位于不同地方的处理中心。例如，位于英属哥伦比亚省和育空、阿尔伯塔省、西北地区和努温特省、萨斯喀彻温省、曼尼托巴、安大略、魁北克以及大西洋省的处理中心负责农业类以及高/低工资职位的劳动力市场影响测试。学术类、联邦技术移民计划、联邦技术交易项目、加拿大经验类移民、医生/专家或注册护士以及家庭保姆和季节农业工人计划的劳动力市场影响测试由位于不同地点的专业化中心分别处理。

有五个省/地区政府与加拿大联邦政府签订的移民协议的附件中都有关于豁免劳动力市场影响测试的规定，一些加拿大公司利用这些条款雇佣外国劳工而回避了优先考虑雇佣加拿大人的要求。但是现在加拿大联邦政府将改变这些既有的协议，要求雇主在雇佣外国临时劳工之前，必须经过新的更为严格的劳动力市场影响测试。

3、工作许可

一般情况下，外国人在加拿大工作应该取得工作许可。临时外国劳工计划的工作许可获得条件，依据该劳工属于新临时外国劳工计划还是国际流动计划会有所不同。

开放式工作许可是一种特殊类别的工作许可，它不规定具体的工作，持有这种工作许可的人不需要进行劳动力市场影响测试，也不需要雇主提交提供工作的表格或支付雇主合规费用。国际流动计划下的劳工所持有的即为开放式工作许可。

发放工作许可的决定由加拿大公民与移民部做出，取得工作许可需要满足以下条件：

证明当你的工作许可证到期时你会离开加拿大；证明你在加拿大期间，有足够的钱来照顾自己和家人，并且能够负担得起回家的费用；遵守法律，没有犯罪记录；对加拿大的安全不构成威胁；身体健康，并做过体检；没有为无雇主资格名单上的人工作的计划；不打算为定期提供脱衣舞表演、色情舞蹈、妓女服务或色情按摩服务的雇主工作；未曾在2011年4月1日以后在加拿大工作一个或多个时段，累计满四年；以及所需要的其他证明文件。加拿大法律规定在一些特殊情形下，不需要取得工作许可。

国际流动计划之下的外劳无需进行劳动力市场影响测试，但是有些种类需要取得工作许可，包括国际协定中的劳工、参加交流项目的人、亲属类、有资格通过联邦—省/地区协议获得工作许可的人、省/地区提名获得永久居留权的劳工、学者、宗教工作者等12类。

对于所有的低工资职位而言，在劳动力市场影响评估结果上注明的工作许可的有效期最长为1年。

三、加拿大政府对临时劳工计划的管理

临时外国劳工计划实施以来，确实对加拿大的经济发展起到了促进作用，也给雇主带来了方便，为外国劳工提供了相对于其来源国而言更为有利的工作和生活条件。但是该计划在实施过程中也暴露出一些问题，例如雇主过度依赖临时外国劳工，从而减少了加拿大公民和永久居民的工作机会；雇主虐待剥削临时外国劳工的现象时有发生。针对这些情况，加拿大政府积极采取措施加强监管，并从联邦和各省/地区两个层面对临时劳工提供保护。

1、设定低工资临时外国劳工的数量上限

在2013年，加拿大有1123家雇主所雇佣的外国劳工达到了50%。雇主对外国临时劳工过度依赖，会使加拿大本国人的就业机会减少，这与加拿大政府设立临时外国劳工计划的初衷相违背。因此加拿大政府，对于雇主可以雇佣的低工资临时外国劳工数量设定上限，规定了过渡期，最终的上限是10%。这就意味着雇主们必须多多招募、雇佣和培训加拿大人。

2、加强对雇主的监督检查

加拿大政府为了防止临时外国工人计划被滥用，加强了对雇主的监督，增加了检查的次数，每年抽取雇佣了临时外国劳工的雇主中的四分之一进行检查。加拿大边境服务局加强了对雇主违反《移民及难民保护条例》的犯罪行为的调查，实施了特定的行为的雇主将会受到严厉的刑事制裁。为了有效打击雇主的违法行为，加拿大联邦政府各部门之间以及就业与社会发展部和各省/地区政府之间都加强了信息共享。从2014年开始，雇主的LMIAs被吊销或撤销的或者雇主违反了临时外国劳工计划规则的，雇主的名字将会被公布在网站上的黑名单中。

3、对临时外国劳工的保护

外国劳工属于弱势群体，容易遭到雇主的剥削和虐待，加拿大联邦和个省/地区政府都非常注重对外国劳工权益的保护。在加拿大的外国劳工受到《加拿大劳工法》和各省/地区的劳工标准以及职业健康和安全法律的保护，临时外国劳工与加拿大工人享有同等的权利和保护。每个省和地区都有管理劳工和雇佣法规的办公室，工作人员向劳工介绍平均工资、工作时间、休息时间、工作条件等。以英属哥伦比亚省为例，该省颁布了《雇佣标准法》（Employment Standards Act），规定了工作时数和超时工作、年假或法定假期、工资、终止雇用等问题，并且设置了雇用标准处负责保障工人权利。此外，该省还制定了《职业健康和安全条例》，设置工作安全局负责保障工人权利和促进安全工作环境。

四、加拿大政府提供的网络信息服务

加拿大政府通过网络向外国劳工和雇主提供信息和服务。

加拿大政府在网上公布了《临时外国劳工指南》，虽不具有法律效力却具有重要的解释和指导作用。该指南介绍了临时外国劳工计划每年的更新情况，列举并解释了与临时外国劳工密切相关的法律和国际协定的具体规定，主要包括《移民及难民保护法》及其条例中与外国临时劳工相关的规定，加拿大所加入国际协定中与外国劳工有关的规定以及加拿大公民与移民部出台的政策。指南的内容全面、具体，加拿大雇主和外国劳工将该指南作为指导手册。

在加拿大公民与移民部的网站上，有Work in Canada板块，通过该板块外国人可以了解是否需要工作许可，如何获得工作许可以及办理工作许可延期的程序和所需文件，在网页上提供相关表格的下载服务。此外该板块还有一些电子出版物，提供重要信息。

在加拿大就業与社会发展部的网站上，公布有劳动力市场信息，想要雇佣临时外国劳工的雇主将他们的用工信息和要求挂在Job Bank网页上，求职者可以查询。此外，还提供Job Match服务，根据个人的技能和经验筛选出可供选择的工作职位。此外，网站上公布了劳动力市场影响测试的相关数据，分为年度数据和季度数据两个类别。

加拿大统计局实施季度职位空缺调查（Quarterly Job Vacancy Survey），这项调查将收集职业信息、市场需要的职位空缺、职位空缺的持续时间、教育和其他要求等相关数据。

五、结语

加拿大主要通过临时外国劳工计划对外国人在加拿大就业进行管理。移民属于联邦与各省/地区共同管理的事项，既保证了联邦移民法律法规得到遵守，又能满足各省/地区在人才选择方面的差异性需求，是科学合理的安排。临时外国劳工计划由加拿大公民与移民部、就业与社会发展部以及边境服务局三个联邦部门和各省/地区共同负责执行，通过劳动力市场影响测试、工作许可的签发以及入境等环节的审查批准程序，使得政府可以对希望进入加拿大的临时外国劳工进行充分的筛选和审查，确保进入加拿大的劳工能够解决劳动力市场的人才短缺问题，并且将工作种类限定于加拿大公民或永久居民无法胜任的工作，这样既满足了雇主对劳动力的需求又不会侵占本国人的就业机会。

此外加拿大政府非常注重信息服务，对于想要去加拿大工作的外国人而言，相关信息非常容易获得。加拿大政府及时调整临时外国劳工计划，使得临时劳工所带来的经济、文化、社会利益实现最大化。

【作者简介】

马媛媛（1991—），河南焦作人，北京师范大学法学院国际法专业硕士研究生。