土地城镇化空间类型划分初探

文/辽宁省国土资源调查规划局 石水莲 王思琢 陈 丹 甄 石

北京大学城市与环境学院 柳巧云 李婧怡

土地城镇化空间类型划分初探

文/辽宁省国土资源调查规划局 石水莲 王思琢 陈 丹 甄 石

北京大学城市与环境学院 柳巧云 李婧怡

土地城镇化是土地从乡村利用状态向城镇利用状态转变的过程，这一过程往往表现在多种空间类型的转换。早期关于城市蔓延或扩张的研究中提出土地非农化的概念，强调农用地向建设用地转变的过程，广义上是指非建设空间和建设空间之间的转换，而土地城镇化侧重的是乡村地域向城镇地域的转变，其空间内涵尚不清晰。因此有必要结合国土空间管理需求厘清土地城镇化过程中涉及的空间类型，为开展土地城镇化质量评价和编制好国土空间规划提供基础。

我国的国土空间类型

1.土地规划用途分类

我国的土地规划用途分类基于《全国土地分类(试行)》(2001)农用地、建设用地和未利用地三大类进行归并和重构，从规划指标控制的角度将建设用地归并为城乡建设用地、需要独立选址的交通水利用地和其他建设用地，其他土地则分为规模较大的水域和需要重点保护的自然保留地。土地规划用途分类有的放矢、重本弃末，能够较好地应用于土地利用规划编制，适用于对重点空间的规模控制。

2.主体功能区规划分区

我国首个全国性的国土空间开发规划《全国主体功能区规划》于2010年发布，规划根据我国的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来人口与经济布局、国土利用以及城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类区域，其中优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域，重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域，限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域，通常包括农产品主产区和重点生态功能区，禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。

3.国土规划探索中的空间类型

目前，各省正积极展开省级国土规划编制，从以前各地开展国土规划编制涉及的空间类型来看，辽宁国土规划将国土空间分为建设空间、农业空间和生态空间；广东国土规划则从“三生”空间角度分为生产空间、生活空间和生态空间；也有部分地区在国土规划中分为城乡聚落、农业空间、绿色空间、蓝色空间、保障空间等空间类型。

我国国土空间管理需求

国土空间是城镇化的载体与利用对象，围绕国土空间合理利用、推动生态文明建设，国家提出一系列的新要求，主要包括四方面。

1.合理管控国土开发强度

国土开发强度代表一个地区建设用地占国土空间的比重，城镇化的快速推进带来了建设用地的迅速扩张，部分地区国土开发强度过大、建设用地低效利用现象突出，这一趋势必须遏制。十八大报告、十八届三中全会等提出要控制国土开发强度，强化国土空间用途管制；《生态文明体制改革总体方案》针对健全国土空间用途管制制度，要求“将开发强度指标分解到各县级行政区，作为约束性指标，控制建设用地总量”。

2.有序统筹城乡空间利用

推动城乡一体化发展是新型城镇化建设的关键内容，但城乡一体化发展不代表城乡采取无差别、均一化的空间利用模式。相反，城镇、乡村的建设、土地利用、空间管理特征明显有别。城镇发展有其自身规律，需要“形成横向错位发展、纵向分工协作的发展格局”。同样，乡村更应当找准自身定位。现实中，城市、城镇和乡村的建设用地利用情况差异显著，改革开放以来城镇建设用地与城镇人口的增加相对匹配，且表现出逐步集约的特征，而农村居民点建设用地规模过大、效率较低的问题较突出。基于不同的发展目标与现状特征，同时考虑到城乡有别的土地所有制架构，城市、城镇和乡村为实现城乡一体化发展目标，所采取的规划、建设与治理方式都将存有差别。因此，应有序统筹城乡空间利用，差别化地利用城市、城镇和乡村空间，使其各尽其能、合理有序。

3.优化国土空间开发格局

十八大报告、中央城镇化工作会议、中央城市工作会议都提出“促进（实现）生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”；中央城镇化工作会议、《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》等提出划定生态保护红线、城市开发边界及永久基本农田。国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》中也明确指出“科学合理布局和整治生产空间、生活空间、生态空间。构建平衡适宜的城乡建设空间体系，适当增加生活空间、生态用地，保护和扩大绿地、水域、湿地等生态空间。”就土地功能而言，生产、生活和生态功能是三项基本功能，但相互间存在大量重叠与交叉，因此“三生”空间应以其主导功能作为区分，其中生产空间指土地作为生产要素来获取产品与服务、以提供经济产出为主要功能的空间，生活空间指为人类的基本生存和发展提供承载、以满足安居需求为主要功能的空间，生态空间指发挥人地关系调节作用、以提供生态系统服务为主要功能的空间。此外，道路交通、行政机关等设施空间，为“三生”空间的有序运行提供着支撑与保障，属于保障空间，作用显著且独立存在。

4.促进空间规划衔接协同根据《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》和《生态文明体制改革总体方案》，国务院四部委于2014年 8月联合发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，要求“开展市县空间规划改革试点，推动经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划‘多规合一’，形成一个市县一本规划、一张蓝图”。然而，由于各类规划在空间分类上遵循各自的体系，如国土部门的土地规划分类和住建部门城乡规划的城乡用地分类，虽然在标准制定时已经考虑了二者的对接，但仍存在地类涵义互为包含、互有交叉的问题，给多规衔接协调带来了阻碍。因此，构建协调统一的国土空间分类体系是实现多规合一的基础和关键。

土地城镇化空间划分类型

划分的初步设想

首先关注“建与非建”，以是否建设作为划分标准，划分为建设空间和非建设空间，对应国土空间开发强度控制。其次，突出城镇、乡村空间利用与管理差异，反映土地城镇化过程，将其划分为城镇建设空间、乡村建设空间、独立建设空间和非建设空间，其中独立建设空间是兼具城镇、乡村属性的空间类型，主要以独立工矿、区域性设施为主。最后，以促进“三生”空间结构调整为目标，根据各类空间的主导功能将城镇、乡村建设空间划分为生产、生活、生态以及保障空间；独立建设空间划分为独立生产空间和区域保障空间；非建设空间细分为农业生产空间和自然生态空间，共12种空间类型（见下表）。

以上土地城镇化空间类型划分，有助于辨析土地非农化和土地城镇化的概念，土地非农化是非建设空间（主要是农业生产空间）转变为城镇建设空间、乡村建设空间和独立建设空间，其表征是国土开发强度；而土地城镇化不仅包括非建设空间向城镇建设空间转变，还包括乡村建设空间和具有乡村属性的独立建设空间向城镇建设空间和具有城镇属性的独立建设空间的转变，其表征是土地城镇化率。

（本文为国土资源部公益性行业科研专项：辽宁“一区一带”土地城镇化质量提升技术研究部分成果，项目编号 ：201411015）