生态文明建设视角下的“十三五”土地整治规划研究——以沈阳市为例

文/沈阳市国土资源发展研究中心 孔令苏 李玉芳 荀文会 李洪涛

生态文明建设视角下的“十三五”土地整治规划研究
——以沈阳市为例

文/沈阳市国土资源发展研究中心 孔令苏 李玉芳 荀文会 李洪涛

生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容， 2015年出台的《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》提出要“加快推进国土综合整治”， 2016年12月26日，《全国土地整治规划（2016-2020）》由国务院下发并实施，各地土地整治规划编制工作已经全面启动，经济发展新常态下，基于生态文明建设，与时俱进、科学合理地开展土地整治规划编制, 是“十三五”期间土地整治工作的一项艰巨任务。本文以沈阳市为例，结合生态环境现状，总结 “十二五”土地整治规划生态环境整治措施及存在问题，探讨 “十三五”土地整治规划生态文明建设的重点问题，旨在为更好地进行土地整治规划编制工作提供参考。

“十二五”土地整治规划生态环境整治措施

1. 积极推行生态友好型土地整治

沈阳市“十二五”土地整治规划力求推行生态友好型土地整治，将生态安全理念贯穿土地整治全过程，实施原生态景观保护工程。土地整治活动要保护现有生态要素和景观要素，降低对原始生态环境的干扰。积极实施生物多样性保护、生态修复、自然和人文景观保护、景观风貌提升工程，提高土地覆盖的镶嵌性及生态景观服务功能。加强了生态景观型土地整治技术的应用。提出土地整治工程应将规划设计与生态保护、环境保护和景观设计相结合，推广生态型新技术、新材料和新工艺在土地整治中的应用，做到点、线、面协调统一，构筑物的造型及色彩与自然协调统一。

2. 着力构建基础性生态网络

沈阳市“十二五”土地整治规划重视构建基础性生态网络。在土地整治活动中首先加强了生态建设的宏观控制。注重区域生态功能协调，切实按照生态功能区划进行城市建设与产业布局。其次加强了生态核心区保护与建设。优先保护湿地、沼泽、滩涂等自然湿地、重点保护半自然生境，本地植物多样性较高、特有物种群落和生境、自然遗留地、文化遗产保护等区域，增加自然区域面积，可持续地保存、维护和发展具有国家及国际意义的生态系统，形成生态核心区。最后合理布设了景观生态廊道。加强生态修复和重建，构建耕地、林草、水系、绿带等生态廊道，连接残存自然、半自然生境，加强各生态系统之间的有机联系，提高景观连通性。

3. 大力恢复与重建退化生态系统

沈阳市“十二五”土地整治规划对恢复与重建退化生态系统提出了具体措施。在水土流失综合治理方面，坚持规模治理、集中治理、连续治理，积极运用工程措施、生物措施和耕作措施，综合整治水土流失，有效遏制由于自然因素和人为活动造成的水土流失。在风蚀沙化土地防治方面。深入建设乔灌草相结合的防风固沙体系，防止流沙蔓延和扩展。扩大人工种草面积，通过采取改良草地、围栏封育等生物和工程措施，对沙化土地进行有效保护和恢复。在水环境保护方面。继续实施主要污染物排放总量控制，加强卫工河生态化改造，深入开展辽河、浑河沈阳段等流域水环境综合整治，促进水质改善。

土地整治规划实施过程中存在的生态环境保护问题

1. 生态环境保护意识不强

土地整治规划实过程中生态环境保护意识不强，对于生态环境保护意识程度的评价可以包括土地整治活动的前中后三个阶段，首先，土地整治活动前期几乎没有进行相应的环境影响评价；其次，土地整治规划实施过程中，多强调新增耕地规模、农用地整治规模、农村建设用地整治规模、宜耕后备土地开发规模等经济目标，较为普遍的存在重“数量”轻“质量”的情况。再次，土地整治项目实施后，缺乏定量的土地整治生态环境保护指标及评价体系，土地整治项目验收对生态环境建设质量审核重视不够，土地整治项目实施后的生态环境影响评价、生态环境风险监测与风险防治投入不足。

2. 土地整治实施过程中的生态问题考虑不够

土地整治活动在开展的过程中，使用大型机械施工、速效化学材料等技术手段来提高土地整治效率和短期效益的土地整治模式，在一定程度上对生态环境造成了不利影响。无论是未利用地开发活动、农用地整治及建设用地整治活动，大型施工机械对表土层的碾压，爆破、机械噪音等对生物栖息地的扰动，施工过程中的扬尘等都给土壤结构、生物多样性等带来了直接或间接的负面效应。同时，不合理的土地整治项目布局及施工时间，不完善的生态环境保护措施等也会对不同尺度的生态景观格局和生态系统产生负面影响。

3. 生态环境监测及评价机制亟需建立

土地整治规划实施过程中，对土地整治生态环境风险识别与监测工作关注较少，缺乏相应的生态环境监测与预警机制。在过多的追求“数量”及短期“经济效益”的土地整治活动中，土地整治的生态环境风险意识淡薄。同时对生态效益及影响的评价多停留在针对固定项目的定性分析上，缺乏项目间的比对分析及定量评价体系，导致生态环境影响的监测和评价结果客观性不强，亟需建立相对应的监测及生态效益评价机制。

生态文明建设视角下的土地整治规划重点

1. 充分理解新常态下生态文明建设要求

土地整治作为调整“三生”空间的重要抓手和平台，是优化国土空间格局的基本手段，在编制过程中，要凸显“绿色化”土地整治，加强土地整治实施对景观格局和对生物多样性的保护，加大退化、污染土地治理力度，优化生产、生活、生态空间格局。要将土地整治与精准扶贫结合起来。注重土地整治促进全面建设小康社会的重要作用，着力改善经济欠发达乡镇的农业生产条件和生态环境，增强贫困地区的自我发展能力，促进美丽乡村建设和城乡一体化发展。

2. 充分践行创新理念在生态文明建设中的应用

生态环境保护的发展关键在于创新。以理论创新为基础，制度创新为保障，科技创新为手段，结合土地整治管理新模式和土地整治实施新途径，不断创新生态保护的理论基础、管理模式、实施路径、监管方法，构建“生态+土地整治”的可持续发展模式，土地整治实施前，建立风险评价体系，对可能发生的生态环境问题进行预警，土地整治实施过程中，对产生的生态环境问题进行监测，及时发现及时改正，建立项目生态效益评价体系，采取定性与定量相结合的评价方式，保障土地整治规划实施过程中的生态环境科学监管、评价与保护。

3.充分考虑土地整治规划目标和内容的调整

“十三五”土地整治规划的编制应认真落实土地适宜性评价等前期工作，深入开展宏观生态环境风险识别、评价与预测的理论研究及实践。在此基础上调整土地整治规划目标和内容，在土地整治规划目标方面，应积极实施土地整治的“数-量”平衡，优化土地整治指标体系，调整各类型土地整治项目的结构。在土地整治规划内容方面，要加强生态环境保护宣传，改进土地整治工程、生物措施，优化土地整治施工程序，加强土地整治实施后的生态环境定量评价工作，科学的认识土地整治过程中生态环境演化的客观规律，科学合理的做好“十三五”土地整治规划的生态环境保护工作。