我国农村土地流转中的主要问题

刘永平

摘要：在对农村土地流转的概念进行了梳理和界定的基础土，论述了农村土地流转的现实必然性，土地流转是推动农业规模化经营，提高生产效率的必然要求，为增加农民收入，缩小城乡差距提供了契机，是实现农村剩余劳动力转移，促进城市化进程的基础。

关键词：农村土地流转；主要问题；政府作为

农村土地流转是推进农业规模化经营、增加农民收入、促进农村剩余劳动力向城市转移，实现城市化目标的基础。但我国农村土地流转仍然处于相对低效、无序，甚至混乱的状态，损害了农民利益，也对农村社会和经济发展产生了不利影响。

一、农村土地流转概念的梳理和界定

我国土地的“三权”是指所有权、承包权和经营权，其中所有权归国家所有、承包权归个人或集体所有、经营权可转让。笔者所研究的“农村土地流转”，是指土地使用权流转，即拥有土地承包经营权的农户将土地经营权（使用权）转让给其他农户或经济组织，即保留承包权，转让使用权，从而获取一定利益的行为。

二、农村土地流转的现实必然性

（一）土地流转是推动农业规模化经营，提高生产效率的必然要求

我国尚未完全实现由传统农业向现代农业生产方式的转变，主要表现为在生产投入方面存在农业生产规模小、经营方式比较落后、信息化程度不高、科学技术含量较低等方面的问题，从而导致了在产出方面主要表现为生产效率较低，同时生产效益也不高。土地流转是推动农业走向规模化经营的一条合理的路径，它可以促进资源的合理利用和优化配置，能够产生交易收益效应。

（二）土地流转为增加农民收入，缩小城乡差距提供了契机

西方发达国家农村发展模式的成功经验普遍证明“只有减少农民，才能富裕农民”，农民收入增加困难是目前我国“三农”问题存在的一个比较突出、也是迫切需要解决的难点，笔者认为，其主要原因在于农村劳动力过多，已经超过了有限土地的最大承载能力。而土地流转可以从流出和流入2个环节来实现农民收入增加的目标，因此，合理的农村土地流转，能够实现土地资源的最优化配置，产生交换价值，实现农民增收，从而为进一步缩小城乡差距奠定基础。

（三）土地流转是实现农村剩余劳动力转移，促进城市化进程的基础

以户为单位的小规模生产经营方式，土地的细碎化较严重，不仅制约着我国现代农业的发展，也使农民难以摆脱土地的“束缚”，阻碍农民向城市转移，不利于城市化的发展目标。土地流转为农村剩余劳动力向城市转移提供了2方面的动力，即推力和拉力，加快了农村剩余劳动力转移的步伐。因此，在推力和拉力的共同作用下，有利于促进农村劳动力持续有效的向城市转移，而土地流转则成为实现农民增收和城市化的双赢局面的基础。

三、农村土地流转中的主要问题

（一）法律法规不明确，农村土地流转缺乏相关保障

首先，目前我国农村土地流转缺乏专门的法律规定，难以对土地流转行为进行有效的规范。我国立法机构尚没有制定一部统一的《农村土地流转法》，沒有对农村土地流转中的产权性质进行明确界定，也没有土地流转的范围、形式、流转双方的权利和义务、原则和程序、流转合同、价格和期限、土地的用途、解决争端的办法、以及法律责任等作出详细而明确规定。其次，现有法律法规概念的模糊性，导致了土地流转以及权利维护可操作性较差。

（二）农村社会保障体系不完善，无法解除农民土地流转的后顾之忧

在我国农村，土地对农民来说具有特殊的情感和地位，我国农村尚未建立多层次的养老保险、医疗保险、社会福利、社会优抚、社会救济和最低生活保障等社会保障体系，养老难、看病难、受教育难等农村社会问题一直是农民生活中忧虑的问题，成为当前制约农民进行土地流转最主要因素。笔者认为，农村社会保障体系是否完善仍然是制约农民进进行土地流转的速度和当前农村土地经营规模的最关键的因素。

（三）农民群众和地方政府受传统观念的制约，土地流转政策执行难

根据新制度经济学的观点，对农户的行为产生重要影响的不仅包括正式的规章制度，还包括习俗、惯例和传统意识形态等非正式规制。在个别地方政府，国家土地流转政策成为其谋求经济发展政绩的工具，滥用行政职权，违背农民自愿原则，强制农民进行土地流转[Cal，违反了法律法规的本意，侵害了农民的合法土地权利，使得土地流转在本来就不了解政策的农民那里开展和执行更加困难。

（四）制度建设相对滞后，农村土地流转市场发育不成熟

农村土地合法、有序的流转需要完善的制度和健康的市场环境作为保障，但目前我国农村土地流转制度建设明显相对落后于实践工作，土地流转市场发育不成熟亦不能满足农民逐渐增大的土地流转需求。

四、农村土地流转中的政府作为

（一）制定相关行政法规，完善农村土地流转的政策体系

为规范农村土地流转行为，政府部门作为相关法律和政策的具体执行者，应尽快制定和完善相关的行政法规，以此作为农村土地流转的指导和依据。

（二）健全农村社会保障体系，解除农民土地流转的后顾之忧

政府部门应充分发挥其社会管理和公共服务的职能，在农村社会保障体系构建中承担更多的责任和义务，为农民土地流转做好保障服务。当前农村土地流转最迫切也是最重要的工作就是加大政府投入力度，做到政府公共财政支出向农村社会保障制度倾斜，逐步缩小城乡差距，实现城乡社会保障服务的均等化和高效化，尤其是要尽快建立和健全覆盖全体农民的养老保险制度，推进和完善农村新型医疗合作制度，确保农民的最低生活水平；政府部门还应做好农民的教育和培训工作，提高农民的知识和技能，为剩余劳动力向城市转移提供良好的公共服务。

（三）转变地方官员的思想和作风，引导农民形成科学的土地流转观

地方政府官员应转变片面的政绩观，树立以民为本的观念，消除权力和商业合谋，违背农民意愿强迫进行土地流转，以损害农民的利益来获取地方经济的增长。

（四）大力推进制度建设，积极培育农村土地流转市场

完善的制度是保障农村土地流转规范化、有序化的基础。首先应明确农村土地产权制度，对于农村耕地、林地、宅基地、住房等制定权威的、统一的产权标准，消除不同地区制度的差异性和不确定性等现象，保护农民所拥有资源的合法的财产权利；二是建立科学的土地管理制度，应针对农村土地流转实际情况对土地使用、流转作出合理的制度安排，加强对土地流转的监管力度，规范农村土地流转合同的签订过程和形式，对土地使用权交易的价格、责任承担等方面进行必要的指导和干预，并为成立专门的利益协调和仲裁机构，为土地流转中的矛盾和纠纷提供便捷的调解渠道；三是大力扶持和培育农村土地流转市场，要尽快扩大少数经济较发达试点地区的示范效应，不断推广先进经验，在全国范围内建立起相对规范的土地产权交易市场，并规范其市场交易行为，打击侵害农民土地权利的违法乱纪现象；四是鼓励和支持土地交易组织和市场中介组织的发育成[`，为农村土地流转提供畅通的组织渠道，为农民提供及时的土地流转信息，以便他们找到合适的土地流转对象，提高农村土地流转的效率。