中国农村土地流转问题的法律思考

陈琳

摘要：近些年土地流转在广大农村悄然兴起，它是市场经济在农村土地承包制度改革中的进一步深化，它不仅抑制了农村土地抛荒，而且还解决了农村土地资源的有效配置。但同时又存在着这样那样的问题，诸如，土地流转无法可依、农民土地承包权得不到有效保障、土地流转形式较乱、造成了一些纠纷等。当务之急是加强农村土地流转的法制建设，确认、巩固土地流转改革成果和解决存在的问题。首先是修改现存法律有关内容，其次尽快出台《农村土地承包法》，再是尽早制定《农村土地流转法》，明确土地流转的原则、形式、程序、监管和责任，使农村土地流转纳入法制轨道。

关键词：土地流转；法律思考；土地承包经营权

中国是一个农业大国，农业是国民经济的基础。农业、农村和农民“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。而与“三农”问题联系最密切的则是土地，它是农业最基本的生产要素，是农村最基本的自然资源，是农民最基本的生活保证。然而我国可利用的土地资源并不丰富，只占世界7%的耕地要养活世界20%以上的人口。如何充分高效地利用有限的土地资源，是保证国民经济可持续发展的战略问题，是“三农”问题的核心所在。

党的十一届三中全会以来，通过实行土地联产承包制，我国农村经济得到了飞跃发展，解决了10亿人口的粮食问题，取得了举世瞩目的成绩。但是随着市场经济深入发展和农村城镇化建设进程的进一步加快，整个农村的产业结构、农民就业结构和农村生产力水平与80年代相比已发生了很大变化。土地联产承包责任制在其实行过程中，一些深层次的矛盾也日益暴露出来。随着我国社会主义市场经济体制的建立和健全，对农业生产要素尤其是土地资源，实行市场配置以及规模经营的需求越来越迫切。此外，中美农业合作协议的签定以及中国加入WTO的日益临近，使得农业产业结构调整势在必行。因此，建立农村集体土地承包经营权流转制度，促进土地资源市场化配置，发展适度规模经营已经成为农业和农村发展急需解决的重大问题。

一、农村集体土地承包经营权流转的现状

我国农用土地的流转开始于1985年（国家在政策上允许有偿转包土地），至今已有15年

历史。由于全国各地经济发展状况同，且没有统一的法律与政策规定，流转形式多种多样，主要有以下三种：

（一）自由流转

它是在农户家庭间出现的自愿的流转现象，一些农户将家庭的生产经营转向从事第二、三产业或家庭重要劳动力外出打工抓收入，便把承包地的经营权转包或者转让给别人。转包和转让的对象多是亲朋好友或本地的种田能手。他们一般不讲究从承包地上再获得多少收入和粮食，只求自己的承包地不抛荒。这种形式通常由村干部、村组织作为见证人和协调人。

（二）租赁倒包

这种形式出现于90年代中后期。农村中富裕后有头脑的农民和城市中下岗人员及单位不景气人员将投资转向农村发展。他们向乡、村集体租赁土地、荒山经营权，有规模地成片连地开发土地、荒山资源，从事各项开发项目。经营方式主要有两种，一是租赁后雇请劳工生产，自己管理，自己经营。二是把租赁得到经营权后的耕地又倒包给本地的农民按指定的开发项目生产，自己给农民提供生产所需资金、技术和派住技术人员指导农民生产，农民生产出产品后按原订合同价格进行收购、销售。

（三）股份合作制

在一些经济发达、市场化程度较高的地方，出现了一些企业集团作为投资主体，兴办规模化的农业区，农户以土地承包权入股，按股分红。这种形式不再拘泥于承包权的简单转让、农户一次性获得资金，而是通常由政府引导，按照现代经营方式将土地承包经营权折股与其他生产要素结合，农民以股东身份与其他投资者共享收益、共担风险，以实现区域化和专业化生产。

二、农村集体土地承包经营权流转存在的问题

（一）土地流转无法可依

由于农村家庭联产承包责任制并不是由法学家设计出来的一个制度，在它的长期发展中较少考虑法律因素。首先，我国现行法律体系中缺乏对土地承包经营和流转的中央立法，土地承包和流转过程中立法的滞后无法适应日新月异的发展和社会现实的需要，土地纠纷繁多，侵权行为时有出现，处理这些问题时司法机关及有关行政部门常常感到无法可依。其次，由于立法权的多元化、立法技术不统一、利益多元化和对立法审查的无力，使法律体系完整性受到破坏，一些基本权利受到限制，一些基本制度得不到保障，法律秩序混乱。再者，目前我国现有的相关法律如《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》、《农业法》中的诸多规定过于笼统，有关内容和程序不够具体明确，缺乏具体操作性，许多地方出现了有法难依的现象。

（二）农民土地承包权没有法律保障

农村集体土地承包经营权流转主要以行政方式推动。尽管国家在1984年已明确规定农村土地承包15年不变，1995年又规定土地承包权再延长30年，但各地在土地流转过程中违背了这个基本政策，有的地方以调整产业结构、规模化经营、集中连片开发为由，不尊重农民的意愿，随意中止刚刚签发的承包合同，收回农民的承包耕地，伤害了农民稳定土地使用权的心理，农民的土地权益没有从根本上得到保障。

（三）过多的行政干预造成土地资源浪费

目前，“土地流轉”的控制权主要集中在乡村基层干部手中，一些乡村为了“政绩”，将流转土地的大部分用于非农项目，由于缺乏科学论证，或企业经营不善，导致项目搁置，土地抛荒，造成严重的资源浪费。

（四）流转后的农田改变用途

有些通过流转得到土地的农户，为达到短期内实现最大效益的目的，往往改变土地原来的用途，用于办厂、烧砖、烧瓦等，对土地进行掠夺式经营，土地用途改变后很难恢复原貌。

（五）由于缺乏市场监督机制，一部分土地被反复流转，农民的权益无法得到保障

因流转程序不规范，手续不完备，土地流转合同权利义务不明确，土地纠纷时常发生，有的地方土地纠纷案件已经上升为当地主要的民事刑事事件，影响了社会稳定。

（六）土地流转还没有充分体现市场经济规律

目前尚未形成脱离行政干预的启动土地使用权流转的市场中介和金融动力，土地抵押尚未展开，作为控制和调节土地流转的杠杆—地租和地价还未显现出来，无法发挥市场经济这个“看不见的手”的作用。

三、农村集体土地承包经营权流转的法律思考

从农村经济发展的现状和前景看，实现土地流转，让农民把土地承包经营权这一主要资本变为更大财富，发挥土地的最佳效益，确是势在必行。但要解决土地流转中存在的问题的关键是完善土地承包经营制度，加强农村土地流转法制建设，使土地流转规范化、制度化。

目前我国农村土地流转仍处于摸索阶段，而且各地经济发展不平衡，切不能搞一哄而上或一刀切，要根据各地的具体情况采取相应的适当的方式，各省可在中央立法的基础上，制定地方法规和地方规章，切实做到充分利用土地资源，促进农业的可持续发展。