法律视角下垃圾围村困境的突围路径思考

胡艳

摘 要：当下，农村生活垃圾问题日益严峻，数量大幅提升，垃圾成分日益复杂，而垃圾处理方式的停滞落后，公共服务提供的严重不足，催生了来势汹涌的垃圾围村现象。这一现象不仅影响村容村貌，更带来严重的危害。本文分析了这一现象产生的成因，并从法律的视角，思考解决困境的路径。

关键词：农村；生活垃圾；法律

中图分类号：D920.4 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2017）04-0106-02

当下，农村普遍存在着比较严峻的垃圾围村现象，大量随意堆放的生活垃圾给农村生态、农民生活带来极大危害与困扰。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第88条第3项规定，农村生活垃圾是指农村在日常生活中或者为日常生活提供服务的活动中产生的固体废物以及法律、行政法规规定视为农村生活垃圾的固体废物，包括有机、可回收、不可回收、危险废物四类。从垃圾形态上看，除固体废物，还应包括农村人口日常生活和服务产生的厨厕垃圾中的液态废水。在许多农村，厨厕废水直接排放，这对农村生态环境造成了恶劣的影响。但在实际生活中，我们习惯将生活垃圾等同于固体废物。

一、农村生活垃圾现状

1.农村生活垃圾量的快速增长。伴随市场经济的发展，农民生活水平的提高，垃圾产量快速递增。住建部统计数据显示，目前我国城市垃圾每年清运量1.79亿吨，农村垃圾每年产生量是1.5亿吨左右。除传统农业生产生活产生的剩菜、柴草废渣、果皮、废纸等，废弃的家电、包装盒（瓶）、塑料袋（膜）、建筑垃圾等难降解物质逐渐成为农村生活垃圾的主流。

內忧未解，又添外患，城市垃圾的下乡为这一增长“默默”做着贡献。2016年7月初媒体曝光上海2万多吨生活垃圾偷倒太湖湖岸事件，短短几天时间，静美湖山化为恶臭之所。包括上海这样的特大城市，全国多地不同规模的城市都存在城市垃圾转运农村的事实。

2.农村生活垃圾处理方式较落后。农民们将废旧家电、废纸、塑料瓶等具有一定经济价值的废品出售给废品经营者，废弃食品、果皮用于喂养牲畜，其他垃圾往往丢弃于田间地头、房前屋后、湖边池旁。这些露天的垃圾堆大多无人管理，或被人放火焚烧。有时为应对检查，垃圾山被村镇组织转移到湖边、塘边、坡下等地势低洼地。随手扔弃、放火焚烧、露天堆放、位置转移是农村垃圾处理的主要方式。

二、垃圾围村的危害

1.环境污染之痛。生活垃圾的随意丢弃，导致农村水源污染、土壤污染和大气污染。农村生活垃圾在长时间堆放过程中会产生一定的渗出液，这种渗出液是一种高浓度的有机废水，它易在雨水天气时，与雨水混合，流入小溪小河、土壤中，地表、地下水都受到污染。污水灌溉的土壤也遭受其害，田间地头的塑料包装物、电池、日光灯等废弃物在漫长的降解中也给土壤带来不可逆的影响，目前我国湖南、江西等农业产区粮食作物存在重金属含量超标的问题，影响农作物质量。随意堆放的生活垃圾腐败分解，向大气释放大量的氨、硫化物，恶臭熏天，污染空气。

2.农民健康受损。环境污染导致我国癌症村的数量不断增加，2013年学者统计中国癌症村的数量超200个。据世界银行报告，中国农民死亡于癌症的概率接近全球水平的四倍，而我国农村居民每死亡5人就有1人因为癌症。除工业污染，农村生活垃圾所导致的水质污染与作物重金属含量超标，是农民健康受损的重要诱因。

3.农业可持续发展受阻。“粮以土为本，土以质为先”，田间地头垃圾成堆，白色污染触目惊心，这大大降低了土壤的肥沃程度，粮食的产量受影响，农产品的质量降低，农村经济可持续发展受阻。

三、垃圾围村困境形成的原因

1.现有相关法律原则性、理论性强，缺乏具体实施细则。我国目前有关农村生活垃圾污染和防治的法律主要有《环境保护法》和《固体废物污染环境防治法》，规定了县级及相应的基层政府在农村生活垃圾问题上负有责任，但无具体条款。一些地方立法对农村环境管理与污染治理实际情况考虑不周，致使法规在农村的具体适用大打折扣，且现行政策法规很少对农村生活垃圾污染防治提出具体明确要求，也没有明确政府在农村生活垃圾处理中的组织、管理责任。所以，在法律层面，农村生活垃圾问题几乎为空白。实际监管方面，绝大部分乡镇没有配备专门的环境保护机构或监管人员，农村环境监管基本处于无序状态。这也是大量城市垃圾得以转移到农村很重要的原因。

2.农村垃圾处理基础设施薄弱，资金投入不足。农村生活垃圾处理是农村基本的生活和发展的条件，国家和地方各级政府都有责任和义务对其进行投入。可近年财政支农水平总体偏低，农村水利、能源、交通等基础设施都需大力投入建设，农村垃圾处理问题往往容易成为被忽略的角落。我国大部分村镇经济实力比较薄弱，财政困难，又很难在农村征收垃圾处理费、开征环境税和生态税。资金短缺的原因造成了一些农村应建的垃圾收运及配套设施计划搁浅。一些农村地区虽然在村落设置垃圾箱，但是垃圾箱设置服务半径不合理，村民倒垃圾不方便、不顺手，所以村庄里随意丢弃垃圾的现象依然常见。有些村庄的公共产品无人维护看管，垃圾箱丢失或损坏严重，村庄垃圾收集车辆不多，垃圾处理率低下。

3.农民环保意识缺失，行动缺位。农民是垃圾围城困境的直接受害者，他们应该是农村生活垃圾处理最主要的参与者，维护自己环境权益的积极主体。而受千百年的小农生产局限，“各人自扫门前雪，哪管他人瓦上霜”，农民普遍对农村生活垃圾处理等公共物品采取一种漠不关心的态度。而且认为一切公共物品的提供都是政府的事情，垃圾围村就得政府来管。政府现在不管，将来肯定也要来管。农民们对自身应得的利益不了解，也不争取，一直扮演旁观者的角色，被动地等待政府的政策。作为困境中被动的受害者，农民也是积极的加害者。有些贫困地区的农村，因为生活水平低下，农民迫切追求短视经济效益，农药化肥齐上阵，使用剂量与频率具有随意性，农药瓶等有毒有害生活垃圾也随意丢弃。

四、垃圾围村困境的法律对策

1.完善农村生活垃圾处理立法。要解决两个主要问题：谁来立？立什么？也就是立法主体与立法内容。从中央到地方政府，都要建立相对完善的法律法规体系，以实现农村生活垃圾的宏观控制和微观管理。我国东西部农村地区经济和实际发展情况不尽相同，地方政府根据本地区生活垃圾的特点具体立法。富裕的人口密集地区，可将农村的垃圾处理纳入城市垃圾处理范围，中西部地區更多考虑沼气池的建立。从立法的内容看，应立足于实现农村生活垃圾处理的减量化、资源化、无害化，尊重生态规律，建构农村生活垃圾循环利用模式，保护环境的同时促进经济发展。有人说，垃圾是放错了地方的宝贝，要实现垃圾的减量与资源化，首先要对农村的生活垃圾实现分类。

2.建构农村生活垃圾分类制度。相较于中国城市，农村地区更具环境消纳能力，这依靠于农村普遍的种植业和养殖业。以笔者所在的江汉平原的农村为例，在过去，除了家庭联产承包责任田，房前屋后还有家庭菜园、鸡窝、猪圈、马厩。而占农村生活垃圾相当比例的，是厨余物质。剩菜剩饭可用于制作畜禽饲料，或肥田再利用。但近年来，随着农村生活方式的城市化，村民注重自己居住环境，人畜空间分离，家庭院落养殖萎缩。再加上农民们一度轻视有机肥的效力，这都抑制了传统分散式、就地消化处理垃圾的能力。建构农村生活垃圾循环处理模式，首先要完善农村生活垃圾分类制度，确立垃圾分类标准。在城市，生活垃圾被简化为“可回收”与“不可回收”。对于农民而言，可回收的有哪些，不可回收的又是哪些？他们的分类标准要形象，便于他们理解，确保分类制度的可执行。比如浙江金华农村将垃圾分“易烂”和“不烂”两类，农民依据生活经验很容易做出相应的选择。利用高温堆肥处理技术将那些容易腐烂的厨余垃圾生产为沼气、制作成有机肥，解决农业生产生活能源所需；不烂的废纸、塑料制品、废弃金属收集售卖；建筑垃圾可用于填坑造地；不烂的有害垃圾则集中后运往有资质和技术的专门企业进行无害化处理。为便于村民的垃圾分类处理，当地乡镇政府应统一给村民每家每户配备分类垃圾桶或编织袋。除此，基层政府也要采取一系列激励措施鼓励农村居民垃圾分类，比如物质有偿、精神奖励等手段。金华农村为推行垃圾分类，村委会定期评选处理垃圾分类得当的家庭，大张旗鼓进行表彰，大家你追我赶，垃圾分类的意识得到提高。

3.提高村民守法意识。意识指导人的行为。云南玉溪有一对姊妹湖，抚仙湖与星云湖。两湖相距不远，但状态天壤之别。前者为一类水质，清澈见底；后者长期在四五类水质间徘徊，时有蓝藻暴发。差别的原因是抚仙湖岸的村民非常珍惜自己的环境，沿着漫长的湖岸线，看不到哪怕一点点垃圾的身影。村民深谙大湖与自身休戚与共的利害关系，美丽的湖光山色迎来游客如织，村民获得生态旅游的大好商机。而星云湖前世也是清澈见底，到20世纪七八十年代，工业污水、生活污水直接排放入湖。破窗效应使得湖岸的村民无忌惮地继续排污、丢弃垃圾。你扔，我也扔，大家都这样，这是许多村民的共同心理。对此，乡镇及村一级要组织专门人员定期对农民进行科学处置垃圾的环境保护教育，利用办展览、发放环保法律书籍和宣传画、文艺表演等多种形式对农村沿袭已久的一些陈规陋习和不良习惯公开剖析，促进农民更新观念，认识随意倾倒垃圾的危害。通过对中小学生普及合理处理农村生活垃圾的知识，发挥他们环保宣传主力军的作用，全面提高农村的整体环保意识。总之，在村庄营造重视垃圾处理、积极参与垃圾问题解决的良好氛围。

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