论我国“微博问政”的制度化

伊士国+李杰

【摘要】“微博问政”具有非常大的价值和意义，但目前我国“微博问政”在民主性、互动性、规范性和实效性等方面都存在不足，需要对其进行制度化构建。这就要求我们应建立即时、畅通的政务信息发布、互动制度，完备的言论审核与把关制度，科学的舆情评判制度，完善的绩效考核制度，严格的追踪问责制度等，以实现我国“微博问政”的制度化。

【关键词】微博问政；不足；制度化

一、我国“微博问政”制度化之必要

尽管“微博问政”具有非常重要的价值和意义，但不可否认的是，我国的“微博问政”仍处于初级阶段，在其取得重大成绩的同时，其产生的负面影响与存在的问题同样不容小觑，必须予以正视。正如秦前红教授指出的：“微博问政给社会管理提出了新问题，同时也是新机遇，它正在成为制度变革和法治发展的新动力，展现了广阔的发展前景，但也存在很多难题，作用发挥过程中面对着诸多困扰。”[1]而这正是我国“微博问政”制度化必要性之所在。具体说来：

（一）我国“微博问政”的民主性不足

“微博问政”作为公众参与的重要形式，其目的归根结底就是为了保证人民当家做主的实现。因而，民主性无疑是其鲜明特征和本质要求。但遗憾的是，目前我国“微博问政”却存在民主性不足的问题。具体言之，第一，我国“微博问政”主体的代表性不足。由于“民主的实质是人民有权利使政府以及使他们的代表们同意接受公众意见和公众要求。”[2]因而，代表的构成及其广泛性就成为影响民主指数的重要因素。然而，如上所述，尽管目前我国微博用户规模已经达到了2.49亿，但其与我国13亿多的总人口相比，只是其中的一小部分，也就是说，目前我国大部分公民、大部分年龄段群体尚无法通过微博发表自己的意见、表达自己的诉求，微博上所汇集和表达的民意只是部分公民或部分年龄段群体的民意，不能代表全部或大部分，这就凸显了我国“微博问政”主体的代表性严重不足。

第二，我国“微博问政”的过程民主化不足。“微博问政”的过程实际上就是公众通过“微博”这个媒介平台交流互动、发扬民主的过程，因而，这个过程本身是否民主，就直接决定了“微博问政”最终成果的民主化程度。但当前我国“微博问政”的过程民主化严重不足：一方面，由于缺乏程序法制的规范和制约，政府在“微博问政”的过程中，如何了解民情、掌握民意，以及在多大程度上了解民情、掌握民意，都没有一个明确的程序标准和依据，导致实践中各地政府的做法差异很大，甚至许多地方政府部门的政务微博长期处于“名存实亡”的状态，并没有真正做到“问政于民”“问计于民”。[3]另一方面，由于“微博问政”是通过虚拟的网络平台进行的，其虽具有“方便快捷”“即时互动”的优势，使政府与公众“足不出户”便可以进行即时交流互动，但其却具有易受操作的缺陷，整个过程的透明性和民主性难以得到保证，容易导致一些个人或组织利用网络的“便利”和“虚拟”，通过一些途径在微博平台上人为操作和炮制所谓“民意”，如雇佣网络“水军”等，结果使得公众被“代表”，民意被歪曲。

（二）我国“微博问政”的互动性不足

如上所述，与传统公众参与相比，“微博问政”最大的优势和最鲜明的特征就是“即时互动性”。可以说，“微博问政”重在“问政”，关键就是“互动”。正是依托微博这个科技平台，公众与国家机关之间才可以不再受时间和距离的限制，才可以实现类似“面对面”的即时交流互动、沟通协调，这就减少了公民与国家机关交流的中间环节，“有效降低了交流成本和信息传递过程中的损耗，减少了信息失真，有助于消除误解，使沟通真实、顺畅”[4]。但长期以来，我国“微博问政”却存在着互动性不足的严重问题，主要表现在两个方面：

第一，一些政务微博建设“形式主义”比较严重，根本无法进行即时交流互动。当前，尽管我国政务微博数量得到了几何级增长，但其中的很大一部分却是“有名无实”，根本无法进行即时交流互动。其要么在“喧嚣一时”之后，由“热博”变成了“死博”；要么就是一种作秀，压根不会对网民的询问进行任何的答复；要么直接关闭了政务微博的评论功能，彻底掐断了官民之间交流互动的渠道等。第二，一些政务微博的管理机制不健全，难以做到即时交流互动。当前，由于一些政务微博的管理机制不健全，规章制度不完善，缺乏专人负责等原因，难以做到与公众进行即时的交流互动，对于公众提出的询问、疑问、意见或建议，没有即时有效地给予相应的回复和解决，反应迟滞、僵化、落伍，甚至有时候“敷衍了事”“套话连篇”，结果导致我国“微博问政”的互动性严重不足，在某种程度上形式意义大于实质功能。

（三）我国“微博问政”的规范性不足

当前，我国“微博问政”仍处于初级阶段，其与国外“微博问政”相比，最大的不足之一就是规范性不足。与国外“微博问政”已经形成一套比较成熟的规范体系不同的是，我国的“微博问政”仍然处于一种“杂乱无章”的状态，缺乏健全法制的保障与规制。

具体言之，第一，我国“微博问政”专门立法严重缺失。目前，我国网络方面的立法十分滞后，仅有少数几部法律法规，特别是关于“微博问政”方面的专门立法几乎是空白，远远落后于我国网络信息技术的发展。这就导致了我国“微博问政”工作的開展几乎“无法可依”，处于十分不规范的状态。

第二，我国“微博问政”体制机制十分不健全。目前，我国不仅严重缺乏规范“微博问政”的专门法律、法规，也十分缺乏一套完善的保障“微博问政”健康发展的体制机制，导致我国“微博问政”的开展缺乏制度依托，难以实现有序化、常态化、规范化发展。在此需要指出的是，尽管南京等地已经出台《关于进一步加强政务微博建设的意见》，建立了一套管理政务微博的机制，为我国“微博问政”的开展提供了一定的制度保障，但其离建立一套比较完善的体制机制还相差甚远。

第三，我国“微博问政”的程序机制严重缺乏。如前所述，由于我国网络立法特别是“微博问政”专门立法的缺失，使得我国“微博问政”的开展既缺乏程序法方面的依据，也缺乏程序机制的保障，比较随意、混乱。从实践来看，各地、各部门“微博问政”的做法、具体流程都不统一，有的较为规范，有的则严重流于形式，其效果自然也参差不齐。[5]

（四）我国“微博問政”的实效性不足

“微博问政”重在实效。“微博问政”作为一种工具，实质上是公众参与的一种新形式，是“官民”交流互动的一种新途径，其目的就是为了更好地保障和实现公众的意志和利益。因而，“微博问政”本身能否取得实效，就成为衡量“微博问政”工作好坏的关键指标和变量。应该说，截至目前，我国的“微博问政”工作已经取得了很大的实效，在一系列公共事件中彰显了威力，既有效规制了国家公权力的行使，也有效保障了公民的合法权益。

就整体而言，我国“微博问政”的形式主义还比较严重，取得的实效还十分有限，并没有产生预期的应有功效。总结起来，其原因和表现主要包括两方面：一方面，由于我国尚未建立“微博问政”与现有法定制度的有效衔接机制，导致“微博问政”取得的“虚拟”成果难以转化为实效。尽管我国“微博问政”已经取得了越来越多的成果，但其毕竟只是“虚拟”的，并不具有法定约束力和执行力。只有将其与现有的法定制度有效衔接起来，通过现有的法定制度予以转化落实，才能真正产生实效。但遗憾的是，目前我国并没有建立起“微博问政”与现有法定制度的有效衔接机制，无法直接通过制度化的途径将“微博问政”取得的“虚拟”成果予以转化落实，难以做到“问政”与“施政”的有机统一。另一方面，由于我国尚未建立一套“微博问政”工作绩效考核机制，导致许多部门开展的“微博问政”工作严重流于形式。

详言之，由于专门立法的缺失，特别是我国尚未建立起一套“微博问政”工作绩效考核机制，导致目前无论是我国政务微博的设立，还是“微博问政”工作的开展，均不是各国家机关的一项法定职责或义务，“搞与不搞”“搞好与搞坏”全看主管领导态度，且“搞好、搞坏一个样”，这就难以调动各国家机关及其相关负责人员的积极性，也难以唤起他们的责任意识，结果导致整个“微博问政”工作形式主义比较严重，难以取得实效。

二、我国“微博问政”制度化之内容

（一）应建立即时、畅通的政务信息发布、互动制度

政务信息是“微博问政”的核心内容，公民“微博问政”的重要目的之一就是为了及时获得真实、权威的政务信息，以使得自己“有可能十分肯定地预见到当局在某一种情况中会怎样使用它的强制权力，和根据对此的了解计划他自己的个人事务”。[6]而为了规范政务信息的发布，维护政务信息的真实性、准确性和权威性，建立即时、畅通的政务信息发布、互动制度至关重要。

具体言之，第一，政务微博作为政府机关的另一个窗口，应适应网络高效快捷的特点，要即时、畅通地发布政务信息，特别是在一些社会普遍关注的社会热点事件上，更要及时作出回应。同时，在这一过程中，不仅要提高时效性，更要注重实效性，以充分保障公民的知情权。第二，政务微博要保证公众的有序参与，使更多的公众能够通过网络平台快捷、即时地行使其公众参与的权利，面对政务信息能够发出自己的声音，发表自己的意见、建议，以促进政务信息的及时优化与调整。第三，政务微博要加强其“互动性”建设，政务微博管理者要与公众进行及时的交流互动，及时答复公众的询问和疑问，以保证公众对政务信息的真正理解和贯彻落实。但要做到上述几点，离不开一支高水平、高素质政务微博管理队伍的保障。实际上，“缺乏相应的业务知识和操作技能是造成一些政务微博开而未建、开而不管，更新不及时，质量不高的重要原因”[7]。所以，我们要定期邀请相关专家和学者对政务微博管理者进行业务知识和技能的培训，提升政务微博管理者的反应能力、沟通能力和应急能力，同时还要建立起一支专业的管理、维护团队，以促进“微博问政”管理机制的“专业化”和“专职化”。

（二）应建立完备的言论审核与把关制度

由于微博具有传播速度快、传播范围广以及匿名性的特点，因而，在“微博问政”的过程中，任何不当的、有瑕疵的言论都会被借助微博这样一个公开的网络平台无限放大，造成严重的负面影响。这就要求，必须建立一个完备的言论审核与把关制度，避免不当言论的出台。

首先，政务微博作为政府在网络上的发声窗口，作为一种有权威的官方声音载体，必须有严格而完备的言论审核与把关制度。政务微博上发表的政务信息不同于一般的公共信息和个人信息，代表着官方的态度，具有非常强的指引作用，一旦不当或错误，不仅会给不特定当事人造成损失，还会使政府的公信力受到严重影响。因此，在政务信息发布之前，先要经过严格的言论审核与把关，具体就是由政务微博管理者中负责文字编辑的工作者对将要发布的文字、图片、视频等进行初步的筛选和判断，完成之后再交由负责政审等的专门机构和人员进行审核，但过程不宜复杂，应避免因多层级审核耗费过多时间而影响信息发布的及时性。其次，由于微博具有“虚拟性”“匿名性”的特点，微博上的言论自由度相较现实中更大，“博主”的真实身份隐匿性更高，导致公众在“微博问政”过程中往往“敢于直言”，其中既有许多真知灼见，也有许多虚假信息，还有许多流言蜚语，甚至故意混淆是非、掩盖事实，造成了诸多不良后果，且其负面效应会借助网络平台不断发酵、无限放大。在政治领域，这种非理性的声音如果被操纵会产生更严重的后果。因而，微博运营管理者也应建立严格的言论审核与把关制度，对微博上的各种信息进行仔细甄别，并采取相应的措施，以净化网络环境，促进“微博问政”的健康发展。但在这一过程中，要注意处理好与保护公民言论自由的关系，不能妨碍公民言论自由的合法行使。

（三）应建立科学的舆情评判制度

由于我国“微博问政”的民主性存在不足，代表性不够广泛，再加上微博上的各种信息真假难辨，且又呈井喷状增长，这就对政府通过网络平台搜集、整合民意造成了很大困难，也对政府回应民意、应对网络舆情造成了很大挑战。所以，要想在庞杂的微博信息中“去伪存真”，找到真正能够代表民意的声音，就需要由政务微博管理者建立科学的舆情评判制度。具体就是“由政务微博管理者对微博上的各种信息进行分类筛选、评判，并根据不同情况采取相应措施。其中，对于公众的情绪化发声及相关信息，政务微博管理者应予以理性引导；对于有价值的信息，政务微博管理者应及时搜集、整理，并报送政府或相关政府职能部门；对于疑似谣言的信息，政务微博管理者应及时予以求证、查询、反馈、辟谣”。[8]同时，要促进政府与微博等网络媒体形成良好的合作关系，重点是合作建立“微博问政”的辟谣机制。

在公民普遍關注的热点问题上，一旦出现疑似谣言，政务微博要在第一时间予以评判、给予回应，并主动邀请权威媒体对事件真伪实事求是地报道、评论，发布权威消息，以求“正本清源”。此外，微博运营管理者也要建立相应的舆情评判制度，时刻关注舆情发展的新走向、新动向，对微博上的各种信息进行筛选和整合，形成定期的网络舆情评判报告，并及时报送政府相关部门，以为政府回应民意、应对网络舆情提供基础和保障。

（四）应建立完善的绩效考核制度

如上所述，目前我国许多部门开展的“微博问政”工作严重流于形式，有“微博”而无“问政”，有“问政”而无“实效”。之所以如此，其重要原因之一就是缺乏完善的绩效考核制度，以及与之相伴随的奖惩制度，导致难以有效调动各部门及其政务微博管理者的积极性。因而，为了保证“微博问政”的实效性，我们就应建立完善的绩效考核制度，制定规范的考核标准，建立规范的考核程序，并依据该标准和程序对各部门及其政务微博管理者开展“微博问政”的工作绩效进行考核，“包括日常工作检查和年终考核，以搜集、整理信息、资料和公众评价的日常检查为主，年终主要考核‘党务政务微博开通、运行、发布、管理情况‘网上信访、微博问政、手机短信信件办理等情况”[9]，全面客观地评估其“微博问政”的实际成效，及时有效处理考核结果，并视情况对其进行相应的奖惩，以充分调动其积极性，发挥考核激励的作用，使其能够投入足够的人力、物力、精力、时间从事“微博问政”工作，保证“微博问政”工作能够真正落到实处。

（五）应建立严格的追踪问责制度

“微博问政”要取得实效，不仅要建立完善的绩效考核制度，还要建立严格的追踪问责制度。因为“微博问政”的目的不仅仅在于及时发布政务信息，回答公民询问，保证公众政治参与，更重要的在于将“微博问政”取得的成果予以转化落实，实现“问政”与“施政”的有机统一。这就离不开追踪问责制度的保障。追踪问责制度作为一种监督机制，包括内部监督和外部监督两种，主要就是通过“责任到部门、责任到人、责任到事”等责任约束，来监督和规范“微博问政”成果的转化落实活动，特别是要通过对工作不作为者或工作不力者的严格追踪问责，使其承担相应的责任，以保证“微博问政”实效的取得，实现其应有的价值和作用。需要说明的是，追踪问责的主要对象不是政务微博的管理者，而是负有将“微博问政”成果予以转化、落实责任的部门，这样有利于区别不同主体的不同责任，保证不同责任的真正落实。

[本文为河北省社会科学基金项目“微博问政法律规制问题研究”（项目编号：HB14FX044）的阶段性成果]

参考文献：

[1]秦前红，李少文.微博问政的规范化保护需求——基于社会管理体制创新的视角[J].东方法学，2011（4）.

[2]安东尼·阿伯拉斯特.民主[M].孙荣飞，段保良，文雅，译.长春：吉林人民出版社，2005：136.

[3]政务微博失态都是心态作怪[N].羊城晚报，2011-11-20.

[4]陈力丹，曹文星.微博问政的优势及其有效开展的途径[J].人民论坛，2011（34）.

[5]伊士国，尚海龙.论微博问政的法律规制[J].新闻爱好者，2015（11）.

[6]哈耶克.通往奴役之路[M].王明毅，等译.北京：中国社会科学出版社，1997：73.

[7]微博“问政”如何真正“落地”？[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-09/02/c_123660773.htm.

[8]伊士国，尚海龙.论微博问政的法律规制[J].新闻爱好者，2015（11）.

[9]张学霞，鲍海波.政务微博功能属性研究与应用分析——以“@问政银川”为例[J].北方民族大学学报：哲学社会科学版，2016（4）.

（伊士国为中国社会科学院法学研究所博士后研究人员，河北大学国家治理法治化研究中心研究员；李杰为河北大学国家治理法治化研究中心助理）

编校：郑 艳