政府在生态文明建设中的角色担当

王绍青++++张荣华

【摘要】生態文明建设关乎人民生命安全、关乎国家和民族的持久生存与发展。我国政府是生态文明建设的主导者、生态文明理念的倡导者与国际环境合作的参与者，应积极协调组织社会、个人等多方面力量加入，为未来新文明形态的塑造做出更大贡献。

【关键词】生态文明建设 政府角色 公共物品 【中图分类号】F205 【文献标识码】A

中国的社会主义现代化建设使中国从一个落后的农业国逐渐变为先进的工业国。但在经济快速增长、人民物质文化生活水平逐步提高的同时，不可忽视的另一面是生态环境、人类生存空间的破坏。有人称之为“发展的异化”或者“发展的代价”。如何应对这一发展难题，是政府需要着重思考的主题，也是走出“发展主义”“唯经济决定论”等庸俗马克思主义误区的关键。党的十八大根据我国经济社会发展的实际，将生态文明建设列入中国特色社会主义事业“五位一体”的总体布局中，是对中国特色社会主义理论的丰富和完善。整个社会的生存安全和发展福利，与生态文明建设有重要关系，每个人都与之息息相关。其中，政府作为社会公共权力和公共利益的代表者，在生态文明建设中需要承担最主要的责任，不仅要在“物”的层面有重大突破，而且也要在社会伦理、价值理念以及精神素养方面，在法治建设、制度规约层面，以及生态治理的国际合作中，承担相应的角色，发挥多样的作用。

政府是生态文明物质建设的主导者

政府的首要职能是为社会提供有效的公共物品，应对重大的公共危机。生态文明的物质建设属于生态文明建设的器物层面，其成效直接体现着生态文明建设的物质成效。优良的生态环境属于人类社会的公共物品。生态环境的公共物品属性，决定了市场机制在生态文明建设中的有限性，因此必须发挥政府的主导作用。

政府在产业结构调整方面，既可以扮演引导者角色，也可以扮演积极参与者角色。首先，政府可以通过加大科研资金物质投入，支持生态文明领域内的科研机构建设，加快生态文明的“基础研究、试验研发、工程应用和市场服务等科技人才队伍建设”。①其次，政府应积极调整优化产业结构。再次，政府应当大力支持发展绿色产业。例如大力发展节能环保产业等。对于绿色产业的发展，政府可以通过法律、财政、税收、行政等手段给予制度保障、资金补贴、税费减免，促进绿色产业的发展，必要时政府可以直接投资建立一些国有企业来重塑产业结构的面貌。

在自然生态系统和环境保护领域，主要应由政府出资组织各种社会力量予以实施。因此，加大生态文明建设力度，清偿我国经济社会发展历史上的生态环境欠账，仍然是未来政府的重大任务。

政府是生态文明理念的倡导者

如果只是在保证生态环境的修复、控制等技术性和物质性层面做文章，那只能算作生态建设，而不是生态文明建设。所谓“文明”者，必然与人本身的生存方式相关。生态文明建设最主要的还是体现在人们对于一种文明的生活理念、伦理规约和精神价值的追求上，并将这种追求融会在对理想生存方式的追求之中。

在十八届五中全会上，中国共产党在总结国内外发展的经验教训，分析国内外发展趋势的基础上，针对当前我国发展过程中的突出矛盾和问题，提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，这是当前乃至今后更长时期我国发展基本思路、发展方向和发展着力点的集中体现，是关系到我国发展全局的一场深刻变革。把绿色发展放在更加突出的位置，体现了中国共产党努力满足人民群众对美好生活向往的执政目标，也是人民群众追求美好生活的重要内容，标志着党和人民群众对生态文明建设的认识达到了新的高度。生态文明理念的发展主要来自于党和政府的积极倡导，是我国社会主义建设实践的客观反映，也是党和政府继承中国优秀传统文化和革命传统，以及借鉴发达国家经验，总结出的中国特色社会主义建设的智慧结晶。可见，社会主义的生态文明理念是一脉相承的。

另外，与生态文明的物质建设和制度建设都不同，政府的积极倡导是用一种柔性的、感化的手段将代表现代社会生产和生活方式的价值理念、精神素养向全社会进行宣传。它的目标是将这种符合新发展趋势的生活态度、伦理选择等融入人们的日常生活中，以期转变社会上那种消费主义、拜金主义、虚无主义影响之下的消费观念和消费方式，向着可持续的、人文主义的消费模式进化。

政府是生态文明制度的制定者和执行者

生态文明建设要构建人与自然的和谐，就是平衡人与自然、人与社会以及人与自身之间的关系。依靠制度保护生态环境，开展生态文明建设是必由之路。在21世纪初，“我国已经形成了以环境保护基本法为核心，自然保护法、自然资源法、污染防治法、循环经济法为主的生态法律框架”。②21世纪以来，我国生态文明制度建设进程明显加快。2014年最新的《中国环境保护政策法规汇编》显示，迄今形成的生态文明制度已经涵盖了环境保护综合类、大气污染防治类、水污染防治类、噪声防治与固体废物处理类、化学品污染防治类、放射性污染防治类、自然生态环境管理类、环境影响评价与行政处罚类以及一些区域类的政策法等政策法规。我国生态立法数量、立法质量和立法速度都有了显著进步。

但是，由于我国长期粗放式经济发展的惯性，产业结构升级调整的艰巨性，以及当前我国经济社会发展所处的新阶段，我们面临着日益增大的资源环境压力，生态文明制度建设还不能适应现实需求，存在一些不足。首先，从现行生态环境制度规定来看，普遍存在着违法成本低、处罚偏轻的现象，使制度缺乏应有的威慑力。由于对生态环境违法行为处罚偏轻，导致各类社会组织乃至公民缺乏对生态环境违法问题的重视，甚至认为只要交了罚款就拿到了污染环境的通行证，而不是积极采取适当措施进行改进。其次，在法律法规层面，我国现有生态法规制度还存在滞后于现实需要、法律法规制度建设存在空白和标准体系不完善等各种问题。我国的《中华人民共和国土地管理法（2004年修正版）》、《中华人民共和国大气污染防治法》等法律需要根据形势发展进行修订。节能评估审查、节水、土壤环境保护等方面的法律法规还存在空白。在标准体系方面，能耗、水耗、地耗、污染物排放、环境质量等方面的标准体系还需要继续完善升级，能效和环保标识认证制度还需要进一步与国际接轨。自然资源资产产权制度和用途管制制度、生态环境监管制度、生态保护补偿机制、政绩考核制度、生态责任追究制度等还属于初创阶段，尚未形成完整规范的制度体系。引导政府、企事业单位等各类主体投身生态文明建设的经济政策还不完善，在各类开发活动中确立资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线的底线思维还没有完全建立，引入市场机制开展生态文明建设仍处于初始阶段。

黨的十八大以来，党中央更加重视生态文明制度建设，并开始进行生态文明制度建设的顶层设计。2015年3月24日，中共中央政治局召开会议，审议通过了《关于加快推进生态文明建设的意见》，对建立生态文明制度体系作了专门论述。同年9月11日，中共中央政治局召开会议审议通过《生态文明体制改革总体方案》，该方案明确提出了2020年生态文明体制改革的目标，进一步推动生态文明建设快速发展。

政府是国际环境合作的主要参与者

在工业文明时代，工业化带来的经济高速增长，既给人类带来巨大福祉，同时也带来了自然危机和生态恶化等负面效应。伴随着世界全球化进程，生态环境问题具有了全球向度，成为世界各国面对的共同问题，单靠一国的力量已经无法应对。加强各国环境合作，成为解决人类面临的全球生态环境问题的必然选择。国家是国际行为的最重要主体，政府作为国际交往的合法代表，在国际环境合作中扮演着最重要的主体角色。政府积极开展环境外交、履行这一外交职能，是任何其他社会组织和个人都无法替代的。

我国政府一贯重视国际环境合作，努力为生态文明建设提供助力和良好的外部环境。1972年，我国政府首次参加了联合国人类环境会议，1989年我国政府首次提出要开展环境外交。党的十七大上，首次把国际环境合作作为我国和平发展道路的重要组成部分，与国家对外政治、经济、外交、文化和安全等重大战略并重，使国际环境合作成为国家环境保护工作的主战场之一。

迄今为止，我国多个层面的国际环境合作不断向纵深拓展。在全球合作层面，我国积极参加联合国发起的历次重要国际环境会议，参与了《联合国人类环境宣言》《21世纪议程》《约翰内斯堡可持续发展宣言》等文件的起草工作，参加了《联合国海洋法公约》《控制危险废物越境转移及其处置巴塞尔公约》等国际立法的谈判起草工作。

我国的环境外交取得了明显成就，但是也要清醒认识到，与发达国家相比，我国国际环境合作起步较晚，环境外交的人才、水准、能力，与我国的国家地位还很不相称。在未来的国际环境合作过程中，我国还面临着许多问题需要破解。第一，中央政府层面已经对环境外交给予了高度重视，但是地方政府对国际环境合作不够重视，对外环境合作项目也较少。第二，环境外交的一个特点就是科学技术性。我国对一些环境问题的研究还需要提高超前意识，否则将会影响我们对一些全球环境问题和区域环境问题对策的针对性和可操作性。第三，我国还要继续加大环境外交的力度，在国际环境外交舞台上争取话语权，化被动为主动，努力为我国环境保护和经济发展创造良好外部条件。第四，中国作为一个环境大国，面临着很大的国际压力。中国既要继续发展，又要严格落实签署的各种环境公约和协议，需要不断地提高环境标准，以抵御绿色壁垒对我国经济发展的影响。第五，中国在对外经济合作中，特别是在与发展中国家的经济合作中，要注意切实保护当地环境，做到经济效益与环境保护相协调，在发展中国家中树立良好的国际环境合作形象。第六，从签署的环境合作双边协议数量看，我国与发达国家开展的环境合作较多，与非洲、拉丁美洲国家的环境合作较少，应该予以加强。其中，还要注意发展中国家对环境问题的不同观点，并妥善应对。例如我国已经是二氧化碳排放量第二大国，而一些岛国强烈要求减少二氧化碳排放。努力加强与发展中国家的环境合作，有利于加强南南合作，推动南北对话，促进国家间的环境合作。

综上所述，政府的角色在生态文明建设中有着从“物”到“人”，从理念、价值到制度，从国内到国际等不同层次上的功能定位和职能作用。诚然，在现代化发展的过程中，我们也犯过急功近利、用“绿水青山”换取“金山银山”的错误，甚至当前雾霾的肆虐也与过度重视经济指标而忽略绿色发展、可持续发展和综合发展的重要性有关。但新常态的经济发展现实要求政府在生态文明建设中发挥更为重要的作用，协调组织社会、个人等多方面力量的加入，才能为发展方式的转变甚至未来新文明形态的塑造做出更大贡献。

（作者分别为中国石油大学（华东）马克思主义中国化研究专业博士；中国石油大学（华东）马克思主义学院教授）

【注：本文系中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“马克思主义中国化专题研究”（项目编号：15CX08013A）的研究成果】

【注释】

①《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，新华网，2015年5月5日。

②曹明德：《生态法原理》，北京：人民出版社，2002年，第64页。

责编/贾娜 美编/于珊