长期补偿安置机制下库区土地实物指标调查

（湖南省水利水电勘测设计研究总院长沙市410007）

长期补偿安置机制下库区土地实物指标调查

康敏

（湖南省水利水电勘测设计研究总院长沙市410007）

采取以淹没土地面积为基数的长期补偿安置方式，是近年来大中型水利水电项目移民生产安置的一种创新移民安置方式。在该种生产安置方式下，土地淹没的数量及属性与移民的利益息息相关。结合库区实际情况，快速、准确、经济地做好土地调查，使土地调查成果移民认可率高又有利于实施分解，是长期补偿安置安置机制下移民安置工作需进一步总结和研究的内容之一。文章以湖南潇水涔天河水库扩建工程库区土地调查实践为例，总结了该安置方式下开展土地调查的实践经验，可供同类工程项目参考。

长期补偿土地调查移民安置

1 工程概况

湖南潇水涔天河水库扩建工程是湖南省“十二五”时期水利“一号工程”，同时也是全国172项重大水利工程之一。坝址位于湖南省永州市江华瑶族自治县境内，水库正常蓄水位313m，水库总库容15.1亿m3，调节库容9.92亿m3，水电装机200MW，年平均发电4.576亿kW·h，工程建设征地移民补偿静态总投资42.47亿，是一座具有灌溉、防洪、下游补水和发电等综合效益的大（Ⅰ）型水利水电工程。库区淹没影响涉及库内9乡（镇）54个村5个居委会及江华国有林场的2个分场，淹没影响集镇5个。防护后淹没影响总人口26170人、房屋159.24万m2；淹没影响各类土地5.03万亩（其中耕地9456亩）；工程需搬迁安置人口27471万人，库区生产安置人口21507万人。库区移民全部生活安置在江华县内，且主要集中在6个集镇集中安置点上；生产安置主要采取以淹没土地为基数的长效实物补偿安置方式。

2 涔天河土地调查方式

根据《水利水电工程建设征移民实物调查规范》（SL442-2009）及涔天河库区主要属林区，山高坡陡、淹没影响乡镇多等实际情况，本项目淹没土地采取由调查人员会同有关单位工作人员一起持图现场调查行政界线、地类分界线和必要的线状物、落实土地权属，并采用计算机量图，建立以行政村、组为单位的土地面积数据库的调查方式。

3 土地调查主要实践要点

（1）明确调查目标。在长期补偿安置机制下，库区百姓主要关注淹没土地的“范围、权属、地类、数量”4要素。因此，土地调查的目标概括起来就是要做到四个方面：①淹没土地范围的确定；②淹没土地权属的确定；③淹没土地地类的核定；④建立以行政村、组为单位的土地面积数据库。

（2）明确调查组织框架和分工。构建有效的土地调查组组织、明确调查组成员的分工是土地调查目标能否实现的关键。在本项目实践中，调查工作组分成4个大组8个小组，每个大组配1个测量工作组；每个调查小组分别由2名市县政府代表、1～2名乡镇政府代表、1名国土代表、1名林业代表、1名项目法代表或移民监理和2名设计人员组成，同时调查到相应村、组时均应有3名村干部、1～2名组干部及3名移民代表参加。另外，构建了由地方政府、项目法人、设计单位及移民综合监理等参建单位主要负责人组成的实物指标调查协调领导小组。组织分工方面：项目法人会同地方人民政府负责调查的组织，设计单位负责开展具体的调查和技术归口管理工作，国土、林业人员参与调查并做相应的解释工作；地方各级人民政府依据县人民政府的统一安排，负责组织有关职能部门参与调查，并协调处理有关问题，为调查工作提供条件；移民综合监理对土地调查的规范性和质量进行监督；实物指标调查协调领导小组负责对土地调查过程中涉及调查标准调整、指标确认程序等重大原则性问题进行研究和指导，同时对库内土地调查进行巡查，现场解决调查组遇到的相关问题。

（3）注重调查方法与库区实际情况的结合。遵照省政府发布的“封库令”，根据库区土地利用现状和《土地利用现状分类》（GB/T21010—2007）来判定土地属性是土地属性认定的主要方式，但在制定具体的调查标准时，也应注重调查方法与库区实际情况的结合。在本项目土地调查实践中，有以下四方面的措施，得到了老百姓的认可并确保了土地调查的顺利进行：①针对本库区木材加工厂等小型企业较多、规模大小不一，在其占用的土地性质认定上，对已征收的土地登记为工矿仓储用地；对农户临时租用的农用地，在其提供土地租赁协议、土地承包册后，按原地类进行登记；②对因洪水淹没后土地丘块和耕作层尚在，因农户外出务工等原因未及时耕种、且现状为抛荒地或林地的，经联合调查组现场查验并经权属人提供土地承包了册后，按原地类登记；③对少量因洪水水毁而农户仍享受种粮直补等政策的承包耕地，在查验国土详查图斑、出具乡镇、村、组证明及农户土地承包手册后，按原地类登记等；④对淹没影响小水电站占用的313m以下且实行逐年补偿的土地，按照其与村、组签订的逐年补偿协议或多年领款凭条，按原地类登记。

（4）注重调查前的技术培训。在本项目土地调查实践中，为让调查组成员、村、组干部及移民代表熟悉土地调查的方法、流程及技术要点，市、县、项目法人、设计单位及移民综合监理等参建单位经反复研讨并根据相关规范制定了《涔天河水库扩建工程实施阶段淹没土地复核工作政策及技术要点》，在此基础上，江华县人民政府分不同层次，组织负责参与土地调查工作的县直干部、相应村、组干部和群众代表进行了政策及技术要点学习和培训。经实践检验，通过调查前的政策及技术要点培训，使土地调查取得了较好的效果。

（5）严格遵守土地调查确认流程。在本项目土地调查实践中，有以下工作流程是值得重视和借鉴的：

第一步：调查组成员指明并划定淹没范围。根据库区地类地形图，调查组成员现场指明并划定淹没范围，并在地类地形图上标绘淹没线；必要时，由测量专业人员辅助测设其它明显淹没线标识，明确淹没范围。

第二步：村、组干部和移民代表现场落实土地权属及地类界线。淹没界线划定后，调查组会同权属人（单位）持图实地落实土地权属并核对土地地类，并在地类地形蓝图上标绘权属界线和地类界线。划分权属界线时，相邻村、组等权属单位的人员应同时到场；对于组与组之间、组与其他单位间的插花地，地方政府应通知权属单位的人员同时到场，进行权属确认；涉及有土地权属争议的，争议双方应在乡镇主持下及时研究对策，对土地进行权属确认；暂不能明确权属的争议地，由调查组成员划定丘块范围并标明争议权属单位，待上一级单位组织乡镇、国土、林业协调解决后，再按权属登记入库。

第三步：淹没范围、地类、权属界线成果签认。设计人员在前述调查步骤完成的基础上应及时将淹没线、地类界线及权属界线标绘在调查蓝图上，经村、组干部及移民代表复核确认后，由村、组干部、移民代表及调查组成员共同对淹没范围、地类、权属界线予以签字盖章确认，形成外业土地调查斑块蓝图。

第四步：斑块面积量算和数据库建立。在外业土地调查斑块图成果基础上，设计人员采用计算机量图，按图幅、斑块、逐一编号并量算土地面积，按图幅,建立以村、组为单位的土地面积数据库并逐级汇总。每幅图的量算成果均应进行图幅内平差，图幅理论面积允许误差F应满足规范相应要求，即：－0.0025A＜F＜0.0025A（A为图幅理论面积）。对争议地，按图斑编号量算，按争议双方登记入库并汇总。

第五步：做好土地调查指标的公示及确认。土地面积量算并汇总后,应对土地调查量算成果以村民小组为单位，在所涉及村、组范围内进行三榜公示，每榜公示七天。对公示成果有异议的，由有异议的村、组提出复核申请，调查组成员现场复核并做好解释。复核后的调查成果按程序进行下一轮公示。各村、组核对并确认淹没土地面积后，村、组干部、移民代表（要求至少3人）及调查组人员共同对土地指标成果签字盖章认可。另外，县人民政府对最终签认的土地指标出具确认函。

第六步：调查成果整理及提交。土地调查后续关键一步是整理并提交相应调查成果。在本工程项目中，设计单位编制了《湖南省潇水涔天河水库扩建工程库区淹没土地调查报告》，对前期土地调查全过程进行了系统性说明；同时装订并提交了外业土地调查斑块蓝图及以村、组为单位的土地签章成果表。上述做法有利于业主及地方政府掌握前期土地指标的形成过程；同时，所形成的图和表便于实施阶段村组对照其开展土地分解，使土地数据有据可查。

（6）村、组分解造册。根据长效实物补偿实施需要，由地方政府组织村、组等相关部门将纳入长效实物补偿范围内的土地指标进行分解造册，以便于长效实物补偿资金兑付。具体分解时按照“调查总量控制，村、组分解造册”的原则进行。分解造册成果应经村组干部和集体经济组织代表签字、所在村组公示后逐级上报到县移民管理部门，作为开展长效实物补偿的依据。

4 调查效果

（1）调查时间较短。本项目库区淹没影响各类土地0.34万hm2（5.03万亩），土地调查共计耗时134天，其中政策及技术要点编制20天，土地调查前技术培训8天，土地外业实地调查50天，土地内业面积量算31天，公示及复核确认25天。土地调查时间较短，加快了移民安置实施规划报告编制。

（2）调查成果认可率较高。截至公示复核完成，外业土地调查斑块蓝图签字方面：240个组完成232组，占受淹村组的96.7%，淹没土地面积成果签字方面：240个组完成219组，占受淹村组的91%。至下闸蓄水验收前，以上未完成签字的村组，经乡镇、国土、林业等单位解释后均已认可了前期土地指标。

（3）土地分解到户较顺利。由于前期调查过程中村、组干部，特别是移民代表全程参与了土地调查和确认，实施过程中，村、组土地指标分解纠纷较少。地方政府在土地分解过程中主要是督促、指导分解工作，同时组织参建单位对村、组提出的少量斑块地类复核申请进复核，对列为争议地的土地组织乡镇、国土、林业等单位进行协调，落实土地权属及属性。截至本项目下闸蓄水验收前，库区已基本完成了土地指标分解，村、组长效实物补偿安置协议签订也已基本完成，未发生大的纠纷和信访事情。

5 结语

长期补偿创新移民安置方式，其基础是查清建设征地影响土地的数量及属性。因此，该安置模式下，土地调查方法至关重要。在涔天河水库扩建工程库区土地调查实践中，参建单位强调并落实了土地政策宣传、技术培训、组织框架和分工、土地调查确认流程、库区移民参与、成果整理与提交及土地分解造册等土地调查工作流程。通过参建各方共同努力，土地调查取得了较好的调查效果，确保了土地分解实施和本项目长效实物补偿安置方式的顺利实施，其土地调查实践可供今后开展同类工程项目参考。

2017－01－10）

康敏（1983-），女，河北保定人，硕士，工程师，主要从事水库移民规划设计工作。