我国农地产权体系演变分析

赵金龙　刘亭　白玉静

[提要] 改革开放以来，农地产权体系从集体所有集体经营的多权合一，经过了短暂的所有权和使用权的“两权分离”，转向当前的所有权、承包经营权和经营使用权的“三权分离”，农地的保障功能逐渐弱化，资本功能逐渐增强。当前农地各项权能之间出现一定的矛盾和冲突，需要在产权演变中逐渐予以解决。

关键词：农地产权体系；制度演变；产权冲突

基金项目：河北省社科基金课题：“农地‘三权分置的实质及其影响研究”（编号：HB15YJ055）

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

收录日期：2017年3月22日

改革开放以后，中国社会经济发展越来越迅速，为了适应宏观社会经济快速发展的需要，农地产权体系不断进行着调整。

一、农地产权体系演变历程

（一）两权分离的产生。我国的农地所有权主要归集体所有。但在绝大多数情况下，集体经营土地没有效率，所以在改革开放初期，农村实行了家庭联产承包制，即在保留所有权的情况下，集体将经营使用权分割出去。分割的方法主要有三种：家庭承包、其他承包和出租。家庭承包就是按照分地时在籍人口或劳动力数量，测算人均可分配耕地面积，然后计算各户应分得的面积，以家庭为单位划块承包。出于公平的考虑，在分地时往往按照土地的好坏情况分片进行，这样每户可能分得不同区片的多块土地。农户以家庭承包方式获得的土地具有保障性质，由农户自己经营，但要缴纳农业税并要缴纳“三提五统”和各种附加费用，即俗称的“交够国家的、留够集体的，剩下都是自己的”。其他承包方式是集体将不适合分到户的土地，如“四荒”地、零星果园等土地以拍卖或协商的方式将其长期承包给愿意经营农地的主体使用，拍卖对象可以是本集体农户、集体以外的农户，也可以是企业等组织。出租就是将村里的机动地、其他土地的使用权短期交給愿意经营农地的主体使用，并收取租金。

在改革开放的初期，无论是以家庭承包方式、其他承包方式，还是出租方式获取的集体土地使用权都不可以再行流转，即使用方获得的只是狭义的经营使用权，没有处置权。此时期的农地产权体系是：农地所有权——农地使用权。

（二）三权分离的产生。1984年的“一号文件”开始有条件允许农户流转承包地，文件中说“社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包。”1987年，国务院批准了某些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验，使土地经营权流转突破了家庭承包经营的限制，开始进入新的试验期。1988年4月12日《中华人民共和国宪法（修正案）》中，将《宪法》第10条第4款修改为：“土地的使用权可以依照法律的规定转让。”从而从最高法层面为土地流转开启了绿灯。接着，1988年12月29日又修订了《土地管理法》。修改后的《土地管理法》第2条第4款规定：“集体所有的土地使用权可以依法转让。”从而为土地流转提供了法律依据。1995年3月，《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》（国发[1995]7号）规定“经发包方同意，允许承包方在承包期内，对承包标的依法转包、转让、互换、入股，其合法权益受法律保护”。2002年8月29日出台的《农村土地承包法》中明确规定，“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转。”可见，承包地的流转逐渐得到了政策和法律的认可，流转条件也逐渐放宽。

但农村土地承包经营权的法律属性一直不明确，产生了“债权说”、“物权说”和“折衷说”三种主张。2007年3月16日《中华人民共和国物权法》颁布，该法在第三章首次明确将土地承包经营权定性为“用益物权”。承认土地承包权是从所有权中分离出来的相对独立的支配权，承包方享有承包地的占有、使用、收益的排他性权利。将承包经营权认定为用益物权强化了承包户的土地权能，使得农户可以对抗所有人集体对其的任何侵害，也使得农地承包经营权具有了资本的特性。明确土地承包经营权的物权属性之后，承包经营权与经营使用权（狭义的使用权）两种权能被严格区别开来。农村土地承包经营权成为一种准所有权，它包含了土地的占有、使用、收益和部分处分权，其权利人对该项权能可以依法处理，如出租、转让等。而土地经营使用权（狭义使用权）则仅仅是占有和使用土地的权利，通常是土地所有权或土地承包经营权上的一个权力分支。农地承包经营权物权化后，农地“三权”分离的产权制度体系基本形成，农地产权体系演化为：所有权——承包经营权——经营使用权。

（三）产权的进一步分解。随着农地流转现象的增多，农地流转中出现了资金融通的需求。为了解决这一问题，中央开始允许各地探索农地抵押贷款的方式和方法。以作为物权的土地承包经营权抵押贷款符合经济法的理念，也与经济理论相吻合。但现实世界中需要运用土地抵押的往往是租地经营的大户、农业合作社或农业企业，他们持有的只是土地经营使用权。用土地经营使用权抵押，一旦租地企业没能及时归还贷款，银行也很难处理抵押土地。因为抵押企业只有经营使用权，没有处置权，银行抵押权难以实现。为了解决这一困境，原中央农村工作领导小组副组长陈锡文提出了土地经营权抵押的说法，对于出租合同中写明允许租地方再行转租的土地租赁方可用土地经营权抵押，即土地租赁方基于流转合同，获得了部分处置权。这样，一旦租地方不能及时还款，银行能够处置土地，实现抵押权。于是，农地产权体系就又诞生出了一种新的产权——有部分处分权的土地经营使用权。而在部分处分权的经营使用权的基础上，还可以设立抵押权和经营使用权。农地产权体系进一步演化为：所有权——土地承包经营权——有部分处分权的经营使用权—抵押权和经营使用权。

二、现行农地产权体系中的冲突

随着农地产权的不断分化，其体系越来越复杂，形成了一棵枝繁叶茂的产权体系树。但产权体系之树上的各项权能间边界比较模糊。

首先，所有权和承包经营权界限模糊。在通常情况下，集体所有的土地由组织内的农户长期甚至永久地无偿使用，集体无法获得任何经济收益。但当土地被征收时，集体却能以所有者的身份获得补偿。按照现在的征地补偿制度规定，土地补偿款要在集体和承包户间分配，分配比例一般为3∶7或者2∶8。更为复杂的是，这种分配比例是根据当前的制度安排计算出来的。在年利率为4%～5.5%的情况下，农户30年土地承包经营权的价值相当于土地总价值（永久期价值）的70%～80%。所以，在分配土地补偿款时，承包户得70%～80%，农村集体得20%～30%。这种测算方式的合理性建立在两个前提之上：一是被征地时，农户还有30年的承包经营权；二是30年后，集体组织要重新发包。目前来看，这两个假定前提已不存在。按现在的中央精神，第二轮承包到期后，农村土地极可能会继续延包，且承包期会延长。如果真如此，则土地承包方应当获得100%的土地补偿款。所以，应深入探究土地不断延包后，集体土地所有权的性质及其实现途径，以划清所有权与承包经营权的界限。

其次，“承包经营权”和“经营使用权”边界不清晰。这两种权力划分的关键是“经营权”中是否含有处置权，比如：租地方是否有权力将租入的土地再流转出去或者抵押出去？当前许多农民，甚至基层干部都认为租地方可以再流转土地，但这并不符合相关规定。现在农地抵押贷款的改革试点中，作为抵押的究竟是土地承包经营权还是经营使用权一直争论不休。绝大多数政府文件中使用“土地承包经营权抵押”字样，如2014年的中央一号文件第十七条提出要“赋予农民……承包经营权抵押、担保权能”。但陈锡文却坚称“土地承包经营权不能抵押，能抵押的是经营权”。2015年国务院出台的《国务院关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》（国发[2015]45号）中也明确指明是“经营权”抵押。從理论上讲，能用来抵押的必须是有处置权的权利束，若土地经营使用权中不包含处置权就不能用来抵押，则作为抵押的就只能是“土地承包经营权”。可见，应当通过法律明确规定农地经营使用权中是否包含处置权，这样才能厘清承包经营权和经营使用权的权力边界。

三、农地产权体系演变展望

改革开放以来，我国农地产权制度在不断调整、变化。集体所有集体经营的低效率迫使政府于20世纪80年代开始实施集体所有、农户经营的“两权分离”制度。到了本世纪初，随着农民外出打工现象增加，农村出现了耕地低效利用甚至闲置的现象，农地资源需要重新配置。在坚持土地集体所有制不动摇、土地承包关系基本稳定的原则下，政府开始强化农户的土地承包经营权，将承包地的处置权交给农户，从而消除了农户流转土地的障碍，为农地通过市场进行重新配置提供了保障。农地产权“三权分离”的局面逐渐形成。随着农地市场机制的完善，农地产权还将会出现“四权分离”、甚至“五权分离”的局面。在产权分离演化过程中，各项权能边界模糊的问题难以避免，但随着时间的延续，这些问题将会逐渐得到解决。

从“两权分离”到“三权分离”是我国政府为了适应社会经济发展的需要而进行的制度调整。前者是为了解决农业生产的效率问题，着重点是公平，即一人一份田；后者是为了解决农地经营的效益问题，着重点是效率，即能者经营田。“两权分离”本身就是一种产权制度安排，而“三权分离”则是产权制度安排和市场主体自由选择的结果。农地产权从“两权分离”走向“三权分离”标志着我国农业发展已经超越了保障农民生存的阶段，逐渐向提质增效阶段迈进，农地产权体系的分化程度会逐渐加快。

主要参考文献：

[1]刘俊.土地承包经营权性质探讨[J].当代法学，2007.2.

[2]刘恒科.“三权分置”下集体土地所有权的功能转向与权能重构[J].南京农业大学学报（社会科学版），2017.2.

[3]刘小红，郭忠兴，陈兴雷.农地权利关系辨析——家庭土地承包经营权与集体土地所有权的关系研究[J].经济学家，2011.8.