政府对民办高等教育的扶持政策之我见

王莹莹++刘秀云

摘 要：我国民办高等教育发展迅速，对于推动高等教育发展发挥了巨大作用。政府在推动民办高等教育发展方面起着关键性作用，通过分析民办高等教育面临的发展困境及现有政策存在的问题，提出政府对民办高等教育扶持政策的对策建议，为民办高等教育的发展提供良好的政策环境。

关键词：政府；民办高等教育；扶持政策

我国的民办教育历史悠久，民办高等教育已经成为一个国家发展科学技术、输送高端人才、提升综合国力的主力军。但是，我国民办高等教育的发展之路却布满荆棘。政府是公共事业的指导者和维护者，在为民办高校的发展之路扫除障碍方面有着义不容辞的责任，政府有义务、有条件在政策上给予民办高校更多的扶持。

一、民办高等教育发展过程中的困境

（一）身份上的困境

近年来，歧视民办学校的政策仍在延续，甚至新的歧视性政策还在出台，在观念上矮化民办学校的身份与地位。整个社会对民办学校“另眼相看”、“心存疑虑”，公办学校、民办学校的名分存在不同。公办学校是事业单位，而民办学校是民间非企业组织，或叫“民间组织”、“社会组织”。

（二）资金上的困境

1.民办高等教育资金短缺

办学经费渠道单一且不稳定。相对公办院校来说，民办院校的办学经费主要依靠学生的学费，由于生源的不稳定使办学经费无法得到有效保障，加上民办高校融资渠道单一，一方面，缺乏社会捐赠机制上的激励，导致社会及个人捐赠稀少，另一方面，又使民办高校资金短缺的问题雪上加霜。

2.税收优惠政策无法保障

第一，法人属性模糊，不能享受事业单位税收优惠政策。第二，税收优惠政策落实难度大，不能享受和公办教育的同等待遇，造成民办院校与公办院校事实上的不平等境遇。第三，如何适用国家有关学校税收优惠政策，界限不清晰。这种做法表面上把民办学校当作非营利组织，事实上又把民办学校视为盈利机构。有些地区还出现对民办学校补征企业所得税的现象。第四，视同企业缴税，有违公益属性。完全将营利性学校等同一般企业对待，民办学校则需缴纳营业税、企业所得税、城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、土地增值税、耕地占用税、等10多种税。

（三）人才上的困境

一方面，生源质量较差。由于民办高校在社会上的认可度低、学费相对高昂、学生的待遇得不到保障等一系列问题的存在，导致民办高校很难吸引品学兼优的学生，而大部分录取者是落榜考生，生源质量无从保障。

另一方面，教师队伍不稳定。虽然众多法律法规规定“允许教师在公办学校和民办学校之间合理流动，切实保障民办学校教师的合法权益”。但实际情况并非如此。由于对民办学校教师的不公平待遇，在民办学校工作的公办教师总有后顾之忧，认为回到公办学校工作才是最好的归宿，导致大部分公办教师回流归队。

二、现有的扶持政策及存在问题

（一）现有的扶持政策可操作性差

政府出臺的许多扶持政策大多只停留在政策层面，无法落到实处。如《民办教育促进法》规定：“鼓励金融机构运用信贷手段，支持民办教育事业的发展”，但缺乏更为具体的激励政策，出于贷款风险及自身利益考虑，民办高校向金融机构申请贷款依然困难重重。

《中华人民共和国民办教育促进法》规定：“民办学校与公办学校的法律地位平等，民办学校享有办学自主权”。但在实施过程中，这成了一纸空文。政府“官尊民卑”观念严重，对民办高等教育的认识存在很多误区，政府对民办高等教育的政治认同和价值判断出现了严重偏差，导致民办高等教育的法律地位无法保障。

（二）现有的相关法律法规不健全

随着我国社会经济的发展和大学的社会参与度不断扩大，有关民办教育的相关法律法规出现不衔接、不配套和自相矛盾的条款，形成隐性壁垒，不能适应新形势下教育改革和发展的要求。

2002年《民办教育促进法》颁布后，民办教育事业被定义为公益事业，规定民办院校具有法人条件，但没有明确法人属性，也没有出台具体办法。“民办非企业法人”并非“事业”法人，行政部门把民办院校作为“企业”法人对待，税收按企业规定办理。《关于非营利组织免税资格认定管理有关问题的通知》规定，对非营利组织获得免税资格认定的条件之一是“投入人对投入该组织的财产不保留或享有任何财产权利”，此规定导致大多数民办学校无法获得免税资格，从而成为企业所得税的纳税主体。

（三）政府对民办高校管理上存在偏差

在对民办高校的管理模式上，政府习惯沿用对公办高校的管理方法，民办学校的办学自主权受到了政府的强制干预，导致民办学校在招生计划、专业设置、学历授予、质量评估方面均受到诸多限制，无法发挥民办学校办学自主且机动灵活的优势。

三、政府对民办高等教育扶持政策的对策建议

（一）政府在制度上的扶持政策

1.思想上正视民办高等教育的地位

要转变思想，不分投入体制，树立公办民办都是党办都是国办的观念，树立“公办、民办教育一体化”的教育体系观，把鼓励和支持民办教育纳入地方政府和主管部门教育业绩评估上来。政府和其职能部门要改变“国家主义”的观念，正视民办学校在我国经济建设和教育事业发展中的巨大作用，确立“民办教育是我国教育事业重要组成部分”的理念，只有这样，才能形成公办学校与民办学校的公平竞争与合作。

2.法律法规保障

构建完备的民办教育法律法规体系，在学校法人属性平等、学校税费平等、教师保障平等等方面，清理政策和法律上的障碍，改变目前事实上存在的对民办高等教育的歧视现象。加强对民办教育相关政策和法律法规的研究，使民办教育和《民办教育促进法》取得应有的理论地位。另一方面，制定与《民办教育促进法》实施相配套的法律法规，进一步细化和完善有关财政资助、税收优惠、银行贷款、建设用地、教师权益保障等各项法律条例，形成完善的民办教育法律政策体系，切实改变现有法律过于原则化、操作性差的状况，保障民办教育法律实施过程中的公平与公正。同时，加强《民办教育促进法》与部门法律法规的协调与清理，解决法律法规之间的内在冲突，实现民办教育的同等法律地位。此外，政府要抓好民办教育行政执法工作，明确有关部门的执法职责与分工，完善执法程序，提高对《民办教育促进法》的认识，把重视加强民办教育法制工作、依法行政、依法治教作为衡量职能转变的重要标志和考核领导工作成绩的重要内容。

3.落实民办公办高校的同等待遇

在教育系统内部落实民办高校与公办高校的同等待遇，特别在学校建设、学科建设、实验室建设等方面一视同仁，可以分类投入，但不能分身份待遇。

（二）构建民办高等教育的政府资助政策

1.完善财政经费资助政策，承担政府责任

目前，我国在发展民办教育的实践中提出“办学经费自筹”，原则上是正确的，但在办学过程中，并不能理解为政府无需给予必要的资助。政府要制定相应的政策，使对于民办学校的财政支持政策具体化、制度化，履行好财政资助者的责任。

我国的财政经费紧张，在对民办高校的经费资助过程中可以略有倾斜，对于办学水平高、社会满意度高的学校给予经费资助作为鼓励和奖励。对民办高校的资助，即可以采取直接的财政拨款方式，也可以采取间接资助方式，比如设立民办学校发展基金，提供补助金和长期低息贷款；放开助学贷款对民办学校学生的实际限制，通过贴息和提供担保等方式，加大对民办学校学生贷款的支持等。

2.明确民办高校的税收优惠配套政策

第一，完善民办教育税收制度，保障健康发展。完善针对不同类型民办学校的税收优惠政策，对非营利性与盈利性分别采取相对公平且有利于各自发展的税收优惠政策，细化合理回报解决办法，区别对待不同诉求。

第二，制定有力的扶持政策，最大限度的引导和保障公益性。通过分类管理，让非营利的民办高校获得更多的税收优惠。非营利性民办学校原本积累的教育资源的所有权可保持不变，但学校必须接受政府的监管、学校收益不能成为私人收益，不能用于分红，可以继续用于发展民办教育事业。

第三，支持规范民办教育发展，鼓励社会力量和民间资本提供多样化的教育服务。对营利性民办教育也要免收营业税，实行真正的所得税，并采取低税率政策。鼓励公众捐赠教育、对捐赠者个人或组织给予所得税扣除额优惠，建立直接“捐赠抵税”制度。

第四，明确营利性学校征税范围比例，使其获得优于一般企业的税收优惠。

3.奖学金、助学贷款政策

从公平的角度出发，国家奖学金的发放、助学贷款的提供应面对所有高校的学生，而不应把民办高校的学生排除在外，但现实情况却是，民办高校的学生缴纳的学费高而获得的奖学金、助学贷款待遇少，这是非常有失公平的。要一视同仁，保障民办高校学生的应有待遇。

（三）政府對民办高等教育的人才扶持政策

1.在生源上的扶持政策

扩大招生自主权、专业设置的自主权。推进办学体质机制创新。以此来保证民办高校的生源。

2.加强教师队伍建设

第一，建立民办学校和公办学校教师合理流动机制。支持公办学校和民办学校开展对口帮扶，鼓励公办学校派遣干部、教师到民办学校挂职或任教，鼓励民办学校教师到公办学校挂职锻炼。

第二，保障教职工权益和其他福利待遇。民办学校应参照当地公办学校教职工现行工资标准，制定民办学校的教职工工资标准。民办学校教师在资格认定、职称评审、考核评价、项目申报、评先选优、国际交流等方面，与公办学校教师享受同等待遇。

第三，将民办高校教师纳入事业编制。目前，我国公办学校执行的是机关事业单位养老保险制度，而民办学校绝大多数执行的是企业职工基本养老保险，在这两种不同的养老保险制度下，因为相关缴费基数、比例和核算公式的差别，民办学校教师退休后与公办学校教师存在着数倍的差距，这种“同工不同酬”现象严重影响了民办学校教师的职业认同感，也成为民办学校优秀人才流失严重的最大原因之一。将民办学校教师纳入事业编制管理，社会保险费和住房公积金由学校按照事业单位标准缴纳，消除身份差异，对于调动民办学校教师的积极性具有重要意义。

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