我国网络视频产业规制研究

王玉琦　安涛?

摘 要：随着我国网络视频产业的快速发展，其产业规制在经历了进入规制、经济性规制之后，质量规制以及产权规制等方面也在不断进步与完善。然而这些规制在发展过程中也面临着规制格局不合理、内容规制亟待完善、规制机构缺乏统一性等一些新的问题。建立健全法律法规与政策体系，强化社会性规制，进行制度创新，这是网络视频产业规制发展的重要路径。

关键词：网络视频；产业规制；发展走向

中图分类号：G229.2 文献标识码：A 文章编号：1672-8122（2017）04-0011-03

伴随互联网的迅速发展，人们的生活、生存方式发生着改变，尤其是深刻地改变了人们信息传播与接收的方式。值得注意的是，互联网的广泛普及以及网络技术的日趋成熟，刺激推动了网络视频的发展。据《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2016年12月，我国网络视频用户规模达5.45亿，较2015年底增加4064万人，增长率为8.1%[1]。

2016年4月19日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上强调，“网络空间是亿万民众共同的精神家园”。

如何保护好网络空间这个我们共同的精神家园，使它始终处于可控、可管的范围，是当前网络管理研究领域的重要课题。本文拟通过梳理近年来我国网络视频政府规制历程，较为深入地分析网络视频产业规制的现状与存在的问题，最后就政府未来可能的规制手段做进一步分析研究。

一、网络视频规制的历程

我国网络视频自诞生起发展至今，经历了萌芽期、成长期和成熟期三个阶段，政府规制也是伴随网络视频的发展逐步迈进的，主要包含以下三个阶段。

1.规制初始阶段（1999～2005）

1999年1月1日，中央電视台对网站版本进行了改进，使得《新闻联播》节目成为互联网上最早播出、最早观看的视频节目。同年6月，中国虹桥网诞生，成为我国第一家网络电视台。

这一时期的网络视频作为新生事物，政府的规制主要是通过《互联网信息服务管理办法》（国务院令第292号）、《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》（广电总局令第39号）、《非经营性互联网信息服务备案管理办法》（信息产业部令第33号）等政策条例，对从事互联网视听节目业务的机构实行市场准入规制，同时也开始对网络视频实行监管。这一阶段，对视频内容的监管并未成为规制的重点。

2.强化经济性规制阶段（2006～2010）

2006年初，《一个馒头引发的血案》吸引了众多网友的关注，短片对电影《无极》进行了幽默风趣的点评，其自娱自乐属性被无限传播放大，也使创作者胡戈成为当时众人追捧的网络红人。这反映了用户对视频分享的需求愈渐强烈，许多视频网站应运而生。这一阶段网络视频发展势头强劲，政府在进一步完善许可证制度的同时，还对互联网运营商提出了更高的要求。2009年《关于加强以电视机为接收终端的互联网视听节目服务管理有关问题的通知》，规制了通过电视机终端放映网络视频资源的电子设备。同年广电总局还下发通知，依法查处无证播出厂商。在这一阶段，政府规制网络视频产业更多的是通过经济性手段形成震慑。

3.重视社会性规制阶段（2011至今）

2011年，在拥有大量UGC内容的基础上，视频网站纷纷购买专业影视内容，围绕影视版权的争夺此起彼伏。在视频内容和版权争夺愈发激烈的同时，政府也开始相应地调整规制措施，由最初的以经济性规制为主逐渐转向重视社会性规制。继《信息网络传播权保护条例》《广电总局关于印发<广播影视知识产权战略实施意见>的通知》等文件的下发，广电总局又发布《关于进一步落实网上境外影视剧管理有关规定的通知》（新广电发〔2014〕204号）等通知，不仅对网络视频内容的制作、审查、播出等规制较严，也对视频审查队伍建设有明确要求。

二、产业规制的具体内容

纵观网络视频的规制历程，我国政府对网络视频产业主要是通过以下几个方面的具体内容来实施规制。

1.网络视频进入规制

“进入规制是指在自然垄断产业中，允许特定一家企业或极少数几家公司加入，或者从防止过度竞争的观点出发，由规制机关视整个产业的供求平衡情况来限制新企业的加入。[2]”进入规制是最基本、也是政府最常用的一种规制手段，我国网络视频进入规制的具体办法就是发放许可证制度。互联网视听节目机构需获得由广电总局根据相关事项核发的《信息网络传播视听节目许可证》，方可从事相关业务。

2.网络视频运营商管制

随着互联网技术的日臻成熟以及网络视频传播的需要，网络机顶盒进入了消费者的视野。相比较电视机顶盒，网络机顶盒具有双向通信能力、可提供转屏等服务的优点。然而，当前市场上的网络机顶盒数目繁多、品牌混杂、价格参差不齐、质量也良莠不齐。针对网络机顶盒的各种乱象，2011年10月广电总局下发《持有互联网电视牌照机构运营管理要求》（广办发网字〔2011〕181号），规定互联网电视终端产品与网络电视集成机构合作时，严禁终端产品通过其它通道访问互联网，只能唯一连接互联网电视集成平台。

3.网络视频质量把关与规制

网络视频是具有强外部性的公共产品，其内容质量对社会发展影响极大，对网络视频内容进行规制，是政府重视社会性规制的重要举措。2012年《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》（广发﹙2012﹚53号）规定对网络视听节目实行先审后播制度，严格执行“谁办网谁负责”的原则。还大力呼吁鼓励行业自律，生产制作和传播内容健康的网络视听节目同时实行先审后播和审核到位原则，所有网络视听节目审核签发后都必须到所在地的省级广播影视行政部门备案。此外，广电总局还发文规定网上境外影视剧引进播出要坚持总量调控、内容审核、发放许可、统一登记，以及管理需遵循网上网下“统一的导向要求和内容标准”原则，并将处罚不按照有关规定行事的节目内容主管部门。

4.网络视频产权保护与规制

“产权规制，是政府社会性规制中外部性规制的重要内容，主要是通过实施一定的法律制度，保护人们的产权不受侵犯；同时，监督人们按一定规则行使产权，并对行使产权过程中发生的矛盾和冲突加以协调解决。[3]”产权规制在为市场交换有序进行提供基本条件的同时，也弥补了市场失灵，有助于社会自发地形成提高市场交易效率的内在机制。随着网络视频的发展，网络视频版权的重要性也日益凸显，有关网络视频侵权的现象时有发生。2010年《广电总局关于印发<广播影视知识产权战略实施意见>的通知》提出将强化监管网络视听正版节目，严厉打击盗版侵权行为和违法犯罪行为。

三、产业规制现有的问题

总体来看，我国网络视频产业规制由不完善逐渐发展比较完善，规制手段比较严格规范，但也存在一些需要改进的问题。就目前而言，主要面临如下问题。

1.规制格局不合理

在当前网络视频规制的过程中存在着规制过度和规制不足的问题。“规制过度主要有两个方面的含义：一是政府对弥补和克服市场失灵所需的规制，用力过度，超过了应有的程度；二是政府超越应有的规制范围，对不存在市场失灵的领域和环节也进行行政干预，规制范围扩大化。[4]”当前我国网络视频产业政府规制过度主要体现在名目繁多的行政审批制度。根据《互联网视听节目服务管理规定》，从事网络视听节目业务的单位必须有《信息网络传播视听节目许可证》。而取得许可证一方面需要提供相关资质证明，包括法人注册证书、网站域名注册证明、申请单位获得的互联网新闻信息服务、广播电视播出机构、节目制作机构、ICP等于申请有关的许可或备案证明，另一方面还需要提交申请单位的具体视听节目内容安排、技术方案、专业人员情况、节目来源、办公场所等证明材料。除我国国家新闻出版总局设网络视听节目管理司之外，各省新闻出版局按照地方政府的相关规定管理网络视听节目。这些严格的规制事项交织在一起，构成了我国网络视频产业繁复的规制网络体系。

在网络视频产业存在过度规制的同时，还存在有效的规制不足等问题。这一方面表现在网络视频内容同质化严重，整体水平参差不齐，存在恶搞等现象；另一方面互联网视频版权规制不到位，盗版侵权问题频发。随着视频行业竞争加剧，内容生产的成本不断上升，视频行业的侵权事件也层出不穷。2014年，乐视起诉小米盒子盗播，侵犯了其相关版权；爱奇艺斥责优酷盗播其《爸爸去哪儿2》，这些纠纷引起了大众的广泛关注，也不断提示我们规范网络视频产业迫在眉睫。近年来，政府出台了一系列的法律法规和行政法规，旨在保护网络视频版权，但是这些法规对侵权判罚相对较轻，版权方受损利益较难得到补偿。

2.内容规制体系亟待完善

目前，我国传媒产业发展速度非常迅速，然而基本立法却明显滞后，尤其是有关网络视频的相关法律更是有限。2010年《关于废止部分广播影视部门规章和规范性文件的决定》发布，废止了1个规章和154个规范性文件，这些规范性文件的大批量修改或废止会对网络视频产业特定时期的发展带来一定的影响。2014年广电总局颁布《关于进一步完善网络剧、微电影等网络视听节目管理的补充通知》，在之前已有相关文件规定的基础上就微电影、网络剧的生产播出以及节目机构的资质、节目内容等，提出了具体的新的要求。无疑，这些政策条例的出台促进了网络视频产业的良性发展，但近期如papi酱等网红被广电总局勒令下线整改，斗鱼等直播平台被文化部查处等现象的背后，的确值得我们警醒：一套完善的互联网视听节目内容质量指标体系急需建立。

3.规制机构缺乏统一性

当前，我国网络视频的规制带有十分强烈的行政化色彩，规制行为并非由具有一定独立性的统一的规制机构来完成。这本无可厚非，问题在于我国网络视频产业规制主体过多，包括：中央宣传部、中共中央网络安全和信息化领导小组办公室、国家新闻出版广电总局、文化部、工业和信息化部、工商总局等多个党政机关。而且，从纵向看，从中央到地方有不同级别的行政规制部门对网络视频实施规制；从横向看，各省级对当地的网络视频产业又有着各自的规制措施，易形成比较明显的条块分割现象。值得注意的是，某些被规制的对象甚至是这些具有规制资格的行政部门的下属机构，这种既当裁判员又当运动员的现象必须尽快改变，以解放网络视频产业生产力。

四、产业规制的未来走向

为促进网络视频产业的进一步健康发展，我国政府需要采取一定的政策措施，完善我国当前的网络视频产业规制。通过梳理我国网络视频的发展情况，借鉴他国经验，我们认为我国网络视频未来的规制走向主要包含以下几个方面。

1.完善网络视频规制的法律体系

习近平总书记在4·19讲话中强调：“要抓紧制定立法规划，完善互联网信息内容管理、关键信息基础设施保护等法律法规，依法治理网络空间，维护公民合法权益。[5]”以法律为依据实施规制，能够确保政府规制行为的合理性和有效性。当前，我国网络视频产业规制立法应以宪法及相关规制法为依据，以规制对象的现状为基础，以弥补市场失灵、维护市场秩序为目的，对市场条件下的网络视频政府规制对象、内容、范围、方式等明确规定，做到“有法可依”，让具体执行部门有一套可供依赖、可供操作的法律法规体系。

2.强化网络视频的社会性规制

“社会性规制是指以保障劳动者和消费者安全、健康以及公共利益等为目的，对服务的质量以及伴随着它们而产生的各种活动制定一定的标准，并禁止、限定特定行为的规制”[6]。网络视频是一种具有强外部性的公共产品，因此需要有效地確保政府对网络视频产业规制责任的承担，明确和落实网络视频产业市场活动主体的责任，对于违反广播影视有关管理规定的企业要做出相应的处罚，而对于积极履行社会责任的企业应给予适当的奖励，这样奖罚分明的机制将会有助于网络视频产业向着良性方向发展。

截至2016年12月，我国网络视频用户使用率为74.5%，较2015年底提升了6.5个百分点，是第一大休闲娱乐类互联网应用[1]。网络视频产业的发展良莠不齐，带来了其内容存在恶搞、色情等诸多问题。同时，网络剧、微电影等由于制作团队原创力不足，改编、翻拍、抄袭等问题严重。网络视频尤其是移动网络视频的广泛应用难以逆转，但网络视听服务不能止于追求感官娱乐的层面，其公共性与外部性要求政府制定相应措施，强化内容规制，引导网络视听服务向更高层次的精神体验不断提升。

3.建立公平的市场运作体系

网络视频，作为一种传媒产品，社会效益固然重要，经济效益也不容忽视。作为独立的经济主体，需要在市场竞争的规则背景下，从事网络视频的生产和经营活动。因此，政府在进行规制的同时，还应该尊重市场规律，实施规制放松政策，为网络视频的发展建立一套公平的市场运作体系，推动互联网视听节目的内容创新和技术创新。建立公平的市场运作体系，政府不仅要鼓励互联网视听节目向着社会化、多元化的方向发展，还应加强对互联网视听节目的积极培育和有效引导，以激发网络视频产业的发展活力。

4.疏通多元融资渠道

近年来，随着我国经济的高速发展和互联网技术的不断改进，我国网络视频产业蒸蒸日上，但还存在着成本高、资金不足等问题。一直以来，相比较欧美等发达国家，资金问题是造成我国网络视频竞争力不足的一个重要原因，因此，疏通多元融资渠道，为网络视频发展提供资金支持，能有效地增强我国网络视频产业的制作水准和市场竞争力。

5.建立网络视频社会监督体系

政府对网络视频产业实施规制时应当按照一套完整健全的行政程序制度严格执行，这样才有助于促进网络视频产业朝着规范、有效的道路发展。由于我国政府对网络视频产业的规制范围十分广泛，单一的法律监督或行政监督有时难以达到理想效果，因此，如果不考虑网络视频的社会性以及经济性，不能对政府规制行为进行有效监督，就很难使社会福利获得最大化、最优化。因此，引入与加强对规制主体的社会监督机制，提升网络视频产业规制的合理性與科学性，这是当前的一项重要任务。

政府应坚持对网络视频企业以政策为导向，以市场竞争为基础，推进网络视频产业向着规模经济和范围经济发展。总之，政府规制行为是伴随着网络视频产业实践的发展深入而不断完善规范的。

参考文献：

[1] 中国互联网络信息中心（CNNIC）.中国互联网络发展状况统计报告[R].2017，1.http：//172.31.201.155/0200005bb99de25b/dpcachew ww.cnnic.net.cn/hlwfzyj/hlwxzbg/hlwtjbg/201701/P020170123364672657408.pdf.

[2] 夏大慰，史东辉.政府规制：理论、经验与中国的改革[M].北京：经济科学出版社，2003：13.

[3] 谢地.政府规制经济学[M].北京：高等教育出版社，2003：164.

[4] 徐晓慧，王云霞.规制经济学[M].北京：知识产权出版社，2009：463.

[5] 人民网.习近平：树立正确的网络安全观[N].2016.4.http：//politics. people.com.cn/n1/2016/0420/c1001-28291543.html

[6] （日）植草益.微观规制经济学[M].北京：中国发展出版社，1992：22.

[责任编辑：思涵]