试论中国应对WTO争端中反补贴诉讼的对策

摘 要 中国是当今世界上遭受反补贴调查次数最多的国家。如何在WTO框架下妥善应对反补贴诉讼，在应对反补贴调查时维护好中国的利益，是一个十分值得思考的问题。本文拟以DS379号案件为视角，从WTO框架下中国遭遇反补贴调查和诉讼的现状入手，探究国际反补贴调查时常用的法律渊源，分析WTO的《补贴与反补贴措施协定》中常被引用的条文，并结合DS379号案例的上诉机构报告，对国有企业是否应被认为是WTO规则下的“公共机构”、中国企业在国内获得的政策性贷款和土地使用权，是否具有国际法上补贴的专向性进行探究。探寻我国在应对反补贴调查和反补贴诉讼中的可能对策。

关键词 WTO 反补贴 DS379 《补贴与反补贴措施协议》

作者简介：林琳，济南大学政法学院。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.04.317

一、反补贴概述

补贴是指一国政府或公共机构，向当地的生产商或者出口商提供的现金补贴或财政及政策上的优惠措施，目的在于提高该国生产的商品出口时的国际市场竞争力。补贴是一国政府干预经济活动的重要方式，但是在国际社会上，许多国家普遍认为，补贴是一国政府以人为方式扭曲或改变国际市场竞争地位的一种方式，是一种不公平的贸易做法。为了消除补贴造成的不良影响，许多国家都制定了单独的反补贴法或和反倾销法一起制定在同一个法律或条例中，对或补贴的进口商品征收反补贴税。

二、中国遭遇反补贴调查现状

改革开放30多年来，我国对外贸易额实现了跨越式的增长，在2009年的国际金融危机中也表现出色，一跃成为全球第一出口大国。而之后几年，中国的进出口贸易总额也不断攀升，我国的贸易地位在总体上得到了很大的提升。我国的某些出口产品与其他国家的产品发生的激烈竞争引起了相关国家的注意，为了保护本国生产商，这些国家表现的对反补贴这种合法“武器”情有独钟，频频对中国产品发起反补贴和反倾销调查。同时，由于我国始终未获得全部WTO成员对于中国完全市场经济地位的承认，即中国特殊的经济发展模式尚未被欧盟、美国等主要成员所认可，所以中国产品在被反补贴调查时，几乎都伴随着反倾销调查，即“双反”调查同时进行；在被征收税款时，也是反补贴税和反倾销税同时征收，这一“重复计算”的现象无疑给中国的出口企业带来了极大负担。

三、DS379号案例的特殊意义

面对美国、欧盟等WTO成员通过双边机制对中国采取的反补贴调查等等来势汹汹的“攻势”，中国从一开始就试图通过WTO争端解决机制来维护自己的合法权益。2008年，中国挑选了4起具有代表性的案件在WTO“捆绑式”起诉，这就是DS379号案件。为期两年多的审理结束后，WTO争端解决机制的上诉机构在2011年3月发布了终审报告。在本案件中，中国有得有失，但是这一案件的重要性不仅在于中国在两个诉求上取得了胜利，更是在于这两个诉求体现了我国在反补贴案件中十分值得关注和抗辩的重点：一是关于公共机构的认定问题；二是关于“双反”措施同时适用时的双重计算问题。在探讨反补贴案件时，还应该联系中国实际，考虑中国政府向部分企业发放的政策性贷款是否具有专项性，以及是否存在低价提供要素，使得中国在出口贸易中获得不公平的竞争优势。

四、DS379号案例上诉机构报告浅析

2008年9月19日，中国针对美国商务部对中国出口的标准钢管、矩形钢管、复合编织袋和新型充气式非公路用轮胎这四种产品，同时展开反倾销和反补贴调查并征收反倾销税和反补贴税的做法，在WTO争端解决机制下提出了磋商请求，关于本案的专家组报告于2010年10月出炉。2010年12月1日，中国通知WTO争端解决机构，决定对专家组就此做出的报告中的若干项法律解释和法律应用问题进行上诉。在DS379号案例中，中国提出四个上诉请求，分别是：关于公共机构的认定；关于补贴的专向性的认定；利益计算中使用的外部基准；以及“双反”措施同时适用时的双重计算问题。在这四个诉求中，只有第一个和第四个诉求得到了上訴机构的支持，而对于补贴认定过程中的专向性和利益计算中使用的外部基准，上诉机构支持了专家组报告中的意见。本文拟就公共机构的认定及补贴的专向性认定这两个重要问题展开分析。

（一）关于公共机构的认定

1. 公共机构的语义理解

在《补贴与反补贴措施协议》第一条中，政府一词是和公共机构并列的，并且政府在该条款中被用作政府和任何公共机构的共同简称。这表明政府与公共机构的关系属于数学上的交集关系。同时，上诉机构对私人机构的含义进行了考量，认为如果公共机构能够对私人机构行使其权威，那就说明公共机构本身必须具有能够强制他人和命令他人的权威。与之相似的是，公共机构若想赋予私人机构责任，则其本身也必须被授予了这种责任。如果一个公共机构本身没有相关权力或责任，那它本身也不能有效地控制或领导私人机构。这表明这种必需的特质使得它们能委托或指挥私人机构，换句话说，指挥问题中的权威和委托问题中的责任，是狭义的政府和公共机构的共同特征。

同时，上诉机构认为，在许多情况下，无论是政府还是企业都可以行使诸如购买物资、贷款这样的行为，但只有某些特定行为具有政治性，比如减免税赋。再者，财政补贴的形式与公共机构的认定并无太大干系。

综上所述，上诉机构同意中国在第一个诉求中所提出的，公共机构是指可以行使政府职权的机构。

2.《补贴与反补贴措施协议》宗旨和目的项下的公共机构的含义

上诉机构并不认为，在界定公共机构的含义时，需要考查《补贴与反补贴措施协议》的目标和宗旨。上诉机构是这样分析的，一个实体的行为是否应该受到《补贴与反补贴措施协议》约束，并不天然取决于该实体是否构成公共机构。换句话说，即便该实体是一家私营企业，如果收到了来自政府或其他公共机构委托授权，那么这个实体做出的行为仍应归于政府并受到《补贴与反补贴措施协议》的约束。上诉机构希望各缔约国注意到这样一点，《补贴与反补贴措施协议》的目标和宗旨标明，无论是对“公共机构”进行广义的还是狭义的解释，都有可能破坏存在于该协定内部的微妙平衡。

（二）关于专向性的认定

在第二个诉求中，上诉机构对《补贴与反补贴措施协议》的第二条第一款a项，以及第二条第二款做出了解释，并对《补贴与反补贴措施协议》第二条第一款a项的应用做出了认定。解释的重点落在如下几点的理解与应用上：对专向性的解释与应用、补贴受众是否有明确限制、补贴是否只给特定企业（即企业专向性）。下面我们来依次分析上诉机构报告中给出的意见。

1.上诉机构根据《补贴与反补贴措施协议》第二条第一款做出的分析

（1）对《补贴与反补贴措施协议》第二条第一款a项的解释。上诉机构认为，按照《补贴与反补贴措施协议》第五部分的规定，只有专向性补贴才是可诉的，因此在判断一项补贴是否具有专向性时，第二条的规定十分重要。因此按照上诉机构的解释，《补贴与反补贴措施协议》第二条第一款a项关注的重点并非补贴已被授予某些企业，而是关注于补贴的适用范围是否存在专向性限制。这表明了，反补贴调查的重点是某些企业是否有资格获得补贴，而不是它们在事实上是否接受了补贴。与此类似，该条款b项指出，调查的重点应该放在“适用于获得补贴资格和补贴数量的客观标准或条件”上 。 但是在实践中，这种标准引起一些其他的争议，因为仍有一些补贴尽管不属于专向性补贴，却符合《补贴与反补贴措施协议》中关于专向性标准的认定。因此，上诉机构认为应该把《补贴与反补贴措施协议》第二条中的所有条款放在一起解读，保证在应用专向性标准时，既符合WTO规则体系下的法律原则，又能适用于各种法律和事实。

因此，依据《补贴与反补贴措施协议》第二条第一款a项，上诉机构认为，根据每个案件的具体情况，对获得补贴的企业是否属于具有特定性作出判断后，再对财政资助的获得是否有明确限制进行判断，是对补贴是否具有专向性判断的必然步骤，因为这也是被调查的企业是否获得了有明确限制受众的利益的必要条件。

综上所述，上诉机构认为中方提出的在《补贴与反补贴措施协议》第二条第一款a项下，“反补贴调查中应当确认有明确限制特殊财政补助的获得者资质的立法存在”这一观点是必需的。

（2）对《补贴与反补贴措施协议》第二条第一款a项的应用。中方认为专家组报告中关于《补贴与反补贴措施协议》第二条第一款a项的应用存在错误。针对中方这一意见，专家组将这一问题的解决过程分为两步，先论证专家组关于美国商务部证实在补贴获取途径上存在明确的限制这一裁决是否存在错误，再论证专家组关于美国商务部认定补贴被限制性授予特定企业是建立在充分的基础上这一裁决是否存在错误。

在本案中，专家组和美国商务部均持这样一种观点：中国通过国有商业银行向特定产业和特定企业提供政策性贷款或其他优惠条件。由于中国的法律、规划和政策中明确规定了补贴获得的限制性条件，比如中国十一五规划、国务院颁行的《关于促进产业结构调整的暂行规定》和《产业结构调整指导目录》，这些政府性文件中均出现了将产业划分为不同种类，并利用不同的法规和政策对其进行鼓励发展或削减规模的情况。鉴于此种情况，美国商务部和专家组认为这种政策性贷款优惠明显具有法律上的专向性。尽管中国提出，美国无法证明在十一五规划中区分出的四种类型的产业中，只有鼓励发展的产业能够得到政策性贷款。但这一说法并不足以推翻上诉机构对专家组和美国商务部的支持，即：中国国有商业银行按照中央政府或下级政府发布的法规政策，向鼓励发展的产业提供政策性贷款，已经构成明确将补贴有限制地授予特定企业，具有法律上的专向性。

而针对第二点，上诉机构认为，美国商务部和专家组在做出结论时，对于《产业结构调整指导目录》的依赖性并不像中国所认为的那样大。上诉机构认为美国商务部的确是在综合考虑了所有相关的中国政府文件后，得出了国有商业银行对汽车轮胎工业提供的贷款具有明显专向性这一结论。反之，中方所强调的，十一五规划、国务院规定等文件中对中国工业划分的不同类别，只是美国商务部做出结论時考虑的一个因素。而基于政府文件的特殊性，上诉机构认为美国商务部在使用这一文件作为证据是可靠而充分的。

2. 上诉机构根据《补贴与反补贴措施协议》第二条第二款所做的分析

（1）对《补贴与反补贴措施协议》第二条第二款中补贴一词的解释。中方在此处主要是针对专家组判定，美国商务部认为桓台县的企业获得了政府提供的低价土地使用权属于地区专向性补贴不存在法律错误，提出了抗辩。中方认为美国商务部和专家组对于补贴一词在《补贴与反补贴措施协议》第二条第二款中的解释存在错误，因此没能确定专向性补贴的所有构成要件。中方提出，无论是位于桓台县工业园区内还是园区外的企业，都可以用较低价格获得土地使用权。

但是无论是专家组还是上诉机构，都没有被中方的抗辩理由说服。上诉机构认为其对《补贴与反补贴措施协议》第二条第一款的解释，也可以很好地反驳中方的抗辩。上诉机构指出，获得补贴的限制条件可能有很多种，无论是调查机关还是专家组，所要做的都不是单纯的确认补贴获得者在地理意义上具有独特性，而是确保这种补贴所带来的利益是否被限制授予了特定对象。

（2）关于“单独土地使用权制度”的论述。在这一部分当中，中方提出了这样一个观点：美国商务部和专家组认为中国企业低价获得的土地使用权是一种地区性补贴，因为仅在桓台县工业园区内的企业才能享受到这种优惠，实际上不只是在桓台工业园，其他省市的企业也可以获得这样的优惠，因此并不具有明确的地理上的专向性。事实上，中方认为这属于一种特殊的“单独土地使用权制度”。

但是，上诉机构认为，中方所做的关于“单独土地使用权制度”的说明，在性质上不过是一种附带意见，无论是专家组还是上诉机构，都没有义务做出事实上的裁决，因为上诉审查的范围仅限于法律问题和法律解释。所以上诉机构认为对于这一问题，没有必要进行进一步的考虑，因为这种附带意见无法对于专家组已经做出的解释没有实质上的影响。

五、中国应对反补贴调查应何去何从

（一）政府主导，完善相关立法

应对反补贴，首先要从宏观层面入手，由政府主导，立法先行，完善我国的反补贴法律制度、合理构筑国内补贴机制。

我国目前现行的反补贴相关法主要包括1994年颁布的《中华人民共和国对外贸易法》和1997年颁布的《中华人民共和国反倾销和反补贴条例》，以及在入世后颁布的《中华人民共和国反补贴条例》。但是这三部中只有一部法律，剩下两部都是条例，内容上尚不完善，效力层级太低。未来我国有必要借鉴WTO规则体系下的相关规则，补充我国关于补贴与反补贴方面的法律规定，同时尽快提高反补贴方面法律的位阶，提高其效力层级，建立一个与其他国家类似法律地位平等的反补贴法律制度。

同时，对于我国现行的产业发展规划、政策等，政府应及时做出调整。对于政府而言，补贴政策的任何变化，都不应该仅仅着眼于反补贴本身，而是要以我国入世承诺为基点，在此范围内寻求我国长期利益的最大化。

（二）企业自强，开展行业自保

中国企业在国外频频遭遇反补贴调查，一旦被确认补贴事实成立，则可能被征收高额税款，以往我国企业对西方國家法律体系和WTO相关规则不够了解，不敢也不想应诉，态度消极，但近年来随着我国企业法律意识的增强，中国企业开始在遭遇反补贴调查后积极应诉。

在应诉时，企业要注意这样几件事：

首先，对于企业收到的外国相关政府部门发来的调查问卷，一定要在政府和行业协会的帮助下认真填写。

其次，企业在进入外国市场之前一定要做好情况调查，做到对外国相关法律、市场价格、供需信息等心中有数。

再者，企业在进行对外贸易的时候，要时刻注意完善自己的账目，并与同行业的其他企业保持密切联系，建立合理预警机制，共同应对反补贴调查。

最后，企业在遭遇反补贴调查后，应当及时联系政府相关部门，请求收集必要的行政材料，做好证据上的充分准备，为应诉做好准备。

（三）人才培养，建立律师队伍

入世十年，我国的外贸法律人才队伍较之以往已经扩大了许多，但仍存在明显的人才缺口。熟知WTO法律规则，通晓外语，能够自如运用外国法律的人才仍然十分紧俏。大力加强人才队伍建设，培养能够在反补贴调查和诉讼代表中国企业应诉的律师队伍仍迫在眉睫。中国企业在应诉时，有时会选择国外律师做代理人，但是国外律师对我国政策法规并不熟悉，应诉效果自然不见得多么理想。

因此，加快培养涉外法律人才，组织青年律师研读WTO案例和相关规则，去WTO总部所在的日内瓦实习，详细钻研不同国家的诉讼程序和反补贴法律，都是增强我国企业应对反补贴调查能力时，应该注意的方面。

六、结语

中国“入世”以来，走过了无数风雨，历经众多艰辛，逐渐成长壮大，成就了现如今WTO组织中影响力不可小视的地位，与此同时，经历了三十余年的改革开放，中国的经济也得到了长足的发展，在世界上占有极为重要的一席之地。中国的企业在这样的环境下，面临着前所未有的机遇与挑战。反补贴调查和诉讼，在当今对外贸易形势下，已经日渐成为了国外限制我国产品出口的重要措施。反补贴之路，任重而道远。WTO已经影响了中国，中国也必将影响WTO。

注释：

United States-Definitive Anti-Dumping And Countervailing Duties On Certain Products From China ，WT/DS379/AB/R，11 March 2011， Para 294，301，368，378.

谢辉、李大武.对华反补贴的发展趋势及对我国的启示.国际贸易问题.2007（12）.