推进公共服务共建共享发展

魏义方+杨宜勇

[摘要] 新常态下加快北京市公共服务改革，既是提升居民获得感、实现共享发展的关键之举，也是建设国际一流和谐宜居之都、保障京津冀协同发展的必然要求。本文建议通过创新供给方式，提高公共服务质量和效率；引导公众参与，促进公共服务供需匹配；健全财政制度，增强公共服务财力保障；优化治理手段，改进公共服务绩效，综合施策，加快推进公共服务供给侧结构性改革。

[关键词] 公共服务； 供给侧结构性改革； 提质增效； 共建共享

[中图分类号] C916.2 [文献标识码] A [文章编号] 0529-1445（2017）04-0046-04

促进公共服务发展是治理能力和治理体系现代化的重要保障，对于推进以保障和改善民生为重点的社会建设，切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益，加快经济发展方式转变、扩大消费需求，都具有十分重要的意义。近年来，北京市高度重视保障和改善民生，公共服务发展取得显著成效，但新的发展形势下也面临新的机遇和挑战。建设国际一流和谐宜居之都，促进北京市公共服务提质增效，迫切需要综合施策，加快推进公共服务供给侧结构性改革。

新形势下面临新的机遇和挑战

北京市经济发展既处于经济增速换挡期，也进入创新驱动发展和结构深度调整的新阶段，支撑公共服务发展的财政增速放缓，人民群众的公共服务需求呈现新特点，产业结构调整成为公共服务发展的新助力，这些都为公共服务发展带来新的机遇和挑战。

公共服务等民生领域刚性支出需求与财政持续增长速度减缓双重压力下，在财力可承受范围之内提升公共服务水平，既要求提升财政支出效率以缓解财政收入增速放缓导致的财政压力，最大限度地挖掘政府的公共财政能力；更要求完善市场机制，更多地发挥市场、社会力量在公共服务资源配置中的作用，最大限度地激发全社会的活力和创造力。在此新特征下，公共服务的生产机制将发生重大变化，过去政府作为基本公共服务垄断生产者的生产机制将向政府作为主要提供者提供制度安排和运行规则转变，进一步转变政府职能建设服务型政府，通过普遍向社会力量购买公共服务。

当前交通拥堵、水资源紧缺等人口资源环境矛盾日益尖锐，“大城市病”成为关系首都居民切身利益和北京发展全局的攻坚难题。公共资源紧张是“大城市病”的主要特征，中心城区功能集聚下由于能够提供更好的就业机会、更好的公共服务、更大的发展空间和生活环境，导致人口不断涌入，公共教育、医疗卫生、道路交通、水电气等公共服务和基础设施因人口过快增长而难以承载，对城市可持续发展带来挑战。

2014年2月26日，习近平总书记视察北京时发表重要讲话，明确提出要“调整疏解非首都核心功能，突出高端化、服务化、集聚化、融合化、低碳化，有效控制人口规模，增强区域人口均衡分布，促進区域均衡发展”，努力把北京建设成为国际一流的和谐宜居之都。2017年2月，习近平总书记视察北京时再次强调要健全制度、完善政策，不断提高民生保障和公共服务供给水平。北京市公共服务的发展，除了内部服务居民需求之外，也要坚持和强化首都核心功能，统筹人口资源环境，加快疏解非首都功能，为破解特大城市发展难题、建设国际一流和谐宜居之都发展目标服务。

《京津冀协同发展规划纲要》提出，要在京津冀交通一体化、生态环境保护和产业转移等重点领域率先取得突破，统筹社会事业发展，构建京津冀协同发展体制机制，加快公共服务一体化改革。推进京津冀基本公共服务一体化是推动京津冀协同发展的重要任务之一，也是疏解北京非首都功能和产业转移的重要基础和支撑1。在京津冀协同发展重大战略背景下，如何与京津冀地区衔接发展，成为北京市公共服务发展的新考量。

随着京津冀协同发展上升为国家三大战略之一，未来一段时期将是京津冀协同发展取得实质性进展和突破的关键时期，也是公共服务京津冀均衡发展的重要推进期，这也要求北京市加快公共服务一体化改革，推动公共服务区域共建共享。促进京津冀居民生产生活合理组团，探索建立京津冀三地就业、公共教育、医疗卫生等公共服务协调机制，制定完善教育、医疗项目疏解时间表，积极推动向外转移疏解部分教育、医疗等社会公共服务；以共建、人员交流等多种方式促进京津冀区域社会公共服务合作，推动优质公共服务资源向周边城市辐射，提升区域间公共服务均衡发展水平。

新时期公共服务发展的阶段性特征

新的城市战略定位与新的发展形势下，面对公共服务发展共建共享的必然要求，北京公共服务发展全面发力，呈现出新的特点和发展趋势。

从财政大量投入到制度完善。公共服务领域的大量财政投入为服务供给规模的扩大以及服务水平的稳步提升提供了重要保障。但近年来，随着北京市经济增长速度放缓，支撑公共服务投入高速增长的财政收入增速开始进入下行通道。2016年，北京市财政收入同比增长7.5%，由两位数高速增长调整为个位数增长，进入财政收入减速与公共服务刚性支出矛盾凸显期。进一步促进公共服务发展就要求更加注重完善财政保障机制，由财政投入的高速增长转向进一步强化财政投入的绩效评估和绩效管理，提高公共服务财政资金的使用效率和效果，推进基本公共服务的可持续发展。

从政府独唱到社会合唱。北京市公共服务领域中政府、市场和社会关系将呈现新特点，过去政府独唱的时代悄然结束，市场和社会力量广泛参与的社会合唱时代已然开启。新公共服务理论认为政府不是处于控制地位的“掌舵者”而是重要的参与者2。从北京市规划文本上来看，对政府、市场和社会三者在公共服务中认识和把握日趋明晰。《北京市“十一五”时期社会公共服务发展规划》中指出“政府是基本社会公共服务的提供者”“非基本社会公共服务的倡导者”，对于社会力量则在政府保基本的基础之上鼓励和引导其“参与公共服务的设施建设与运营”。这一时期着重强调政府的作用，社会力量和市场作用的体现还不明显。《北京市“十二五”时期社会公共服务发展规划》则强调“政府主导与市场作用相结合”，充分利用市场机制，支持和引导社会力量“参与基本公共服务的投资、建设、管理和运营”，明确提出了市场和社会的作用。《北京市“十三五”时期社会公共服务发展规划》则进一步将“完善多元参与、共建共享的体制机制”作为社会基本公共服务五大发展重点之一。

从实践层面来看，通过引入竞争机制，支持引导各类社会力量参与公共服务投资、建设、管理和运营，当前北京市公共服务政府主导、社会和市场参与的多元供给模式已初步形成，社会参与程度得到了明显提高，发展活力得到了进一步激发。未来北京市公共服务发展有必要也有条件推进市场和社会力量广泛参与公共服务资源配置，通过社会合唱实现公共服务资源配置的最优化、财政资金投入的效益最大化和效率最优化。

从自我独立发展到与周边协调发展。近年来尽管北京市公共服务水平持续提升，但在自我发展的同时，与周边地区尤其是河北省的落差却较为明显，由此带来的大量周边地区人群向北京市单向吸引转移的“虹吸效应”下，外来服务需求增加使得北京市公共服务供给压力日益加大。过去仅立足于发展好自身公共服务，而难以与周边地区协同发展也是导致首都大城市病的重要原因。原先以自我发展为主的路径已难以持续，与周边地区协同发展时代正在开启。北京市公共服务发展既要立足首都也要兼顾周边。有机衔接并优化整合京津冀公共服务资源，既有利于疏解非首都功能、治理大城市病，也有利于北京市缓解公共服务供给压力，形成地区间良性互动、协同发展。

从单项补短板到全面提质增效。新技术和新业态层出不穷，在“四个全面”战略布局和建设国际一流和谐宜居之都战略定位下，适应新的时代要求和时代特点，北京市公共服务发展继续引领全国并向国际一流城市迈进，要在过去单项补短板之外全面发力，通过改革服务体制机制、创新服务手段等全面提升各个领域的公共服务质量，增强公共服务供给绩效，实现公共服务有质量、有效益、可持续发展，使北京市公共服务制度更加成熟更加定型。更新公共服务提供方式，以政府购买服务、政府与社会资本合作（PPP）等形式激发市场和社会力量提升服务绩效成为新的发展趋势。移动终端的广泛使用、大数据时代的到来是不同于以往的重大变化。大数据可为公共服务提供重要参考，探索利用大数据挖掘获取公众公共服务需求，有助于提高服务供给的精准性和针对性。“互联网+”时代催生智慧养老、智慧医疗等互联网与公共服务融合发展的新形态，为提升公共服务供给质量提供了新契机。

加快推进公共服务供给侧结构性改革

推进公共服务供给侧结构性改革，需要创新公共服务供给，进一步激发社会活力，实现公共服务资源的优化配置、提高公共服务的供给质量和效率。

创新供给方式，促进公共服务提质增效。一是大力推行政府购买公共服务。推进政府向社会组织、企业、事业单位等购买公共服务，广泛吸引社会资本参与，转变直接养人、养机构为养事的机制。动态调整政府购买服务目录，一方面及时扩展购买服务的种类和项目，对于各部门在实际探索中较为成熟的项目及时纳入目录范围；另一方面对于目录中经评估不适宜进行购买的事项及时给予删除。二是积极培育社会力量承接服务。建立健全社会组织孵化培育基地，引导、扶持、培育一批示范型、高质量、品牌化的社会组织，推进行业协会商会与行政机关脱钩，强化社会组织监管，完善退出机制，提高政府向社会力量购买服务的承载能力。三是加强与社会资本合作。发挥市场和社会的作用，对具备条件的服务项目，积极推广PPP模式，引入社会资本参与项目投资和建设运营管理，并对产品或服务绩效加以监管，提升公共服务供给能力，为公众提供更加优质高效的公共服务。

引导公众参与，推动公共服务供需匹配。政府在提供基本公共服务的决策制定过程中引入公众参与，发挥群众力量，加强服务提供方与需求方良性互动也是打造服务型政府、透明政府的必然趋势。公众需求是公共服务供给的重要基础，通过有效的公众参与、评估发现公共服务需求，并及时给予回应，是公共服务供给与公众需求相匹配的重要保障。推动公共服务政策公开透明，利用网络、微博、微信等现代化信息科技手段及时向公众传达相关信息，保证群众的知情权。以网络问政、论证咨询等多种方式在公共服务的政策制定中引入公众参与，通过群众对公共服务政策制定、执行、监督评估等全过程的参与，建立健全公共服务的公众参与和需求表达机制，更好地根据居民需求提供和改善公共服务，不断提升居民的公共服务满意度。

健全财政制度，增强公共服务财力保障。一是健全经济中高速增长财力保障机制。各级财政适度增加公共服务投入力度，保证公共服务财政支出稳定增长。通过国有企業股权注入等方式扩大社会保障筹资渠道，实现财政支出向公共服务领域倾斜，为履行政府公共服务职责提供财力保障。二是科学匹配市级和区县政府间事权和支出责任。梳理市级和区县两级政府基本公共服务事权和支出责任，科学划分两级政府基本公共服务财政保障范围。探索建立基本公共服务事权目录清单，市级和区县政府按照事权与支出责任相匹配的原则，依据事权划分相应承担支出责任。三是完善财政转移支付制度。增加对公共服务相对薄弱地区的财政转移支付力度，并向基层倾斜，缩小城乡和区域公共服务差距，加大薄弱环节和重点领域的投入力度。

优化治理手段，改进公共服务绩效。增强公共服务治理水平，是提高基本公共服务供给效率的重要手段。“十三五”时期，北京市基本公共服务提质增效，要求强化基本公共服务绩效评估、提升信息化水平，以改进服务的质量和效率。一是建立公共服务绩效评估机制。持续统计追踪监测公共服务统计数据，建立公共服务绩效评估机制，在评估公共服务投入的同时，更加注重对公共服务产出和结果的评价。二是推动“互联网+公共服务”发展。充分运用信息技术，以智慧化、精准化服务，优化公共服务资源配置，提升公共服务可及性和便捷性。建设公共教育、医疗卫生、文化体育、社会保障等公共服务信息化系统，构建智慧服务体系，促进科技创新与公共服务融合发展。三是加大事业单位分类改革力度。事业单位是我国经济社会发展中提供公共服务的重要载体。加快推进事业单位分类改革，创新事业单位管理，按行政类、经营类、公益类划分现有事业单位，强化事业单位的公益属性，建立激励与约束相结合的事业单位工资制度，激励事业单位人员积极性，提高事业单位公共服务效率，更好地为居民提供公共服务。

（本文为北京市社会科学基金青年项目《北京市社会公共服务评价指标与评估机制研究》（项目编号：15SHC042）阶段性成果）

[参考文献]

[1]中共中央宣传部.习近平总书记系列重要讲话读本[M].北京：人民出版社，2016.

[2]胡鞍钢，周绍杰，任皓.供给侧结构性改革——适应和引领中国经济新常态[J].清华大学学报（哲学社会科学版），2016，（21）.

[3]孙久文.京津冀协同发展的目标、任务与实施路径[J].经济社会体制比较，2016，（3）.

[4][美]珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特.新公共服务：服务，而不是掌舵[M].北京：中国人民大学出版社，2016.

（作者简介：魏义方，中国宏观经济研究院社会发展研究所助理研究员；杨宜勇，中国宏观经济研究院社会发展研究所所长、研究员）

责任编辑 / 蔡庆悦