高速公路PPP建设模式研究

杨霞

[摘 要] 高速公路的水平高低是一个国家文明程度的体现，对社会经济发展产生着重大影响。建设高速公路对于资金来源有着较高的要求，我国相关资金来源的主要承担者是相关政府职能部门，他们通过不同的集资方式为高速公路的发展打下坚实的资金基础。但是，政府这样做往往会有很大的财政压力和偿债风险。高速公路的融资方式亟待拓展，实现高速公路融资方式的多元化迫在眉睫，其中引入私人资本就是重要的发展方向之一。PPP模式能够促进建设项目的顺利开展和进行，政府负责部门与私人企业以及单位通过合同以及协议进行沟通联系，这样可以在具体的合作环节做出具体合法的合作计划，私营企业经政府授权与公共部门合作的项目建设以及后期的经营运作等，能为现代公共设施的发展提供支持。

[关键词] 高速公路；PPP；建设模式

[中图分类号] F640 [文献标识码] B

高速公路的水平高低是一个国家文明程度的体现，对社会经济发展产生着重大影响。现阶段我国高速公路里程超越美国跃居世界第一，总里程为13万公里。建设高速公路对于资金来源有着较高的要求，我国相关资金来源的主要承担者是相关政府职能部门，他们通过不同的集资方式为高速公路的发展打下坚实的资金基础。但是，政府这样做往往会有很大的财政压力和偿债风险。所以，高速公路的融资方式亟待拓展，实现高速公路融资方式的多元化迫在眉睫，其中引入私人资本就是重要的发展方向之一。2015年5月，在国务院会议上，李克强总理讨论部署了推广政府和社会资本合作（PPP）模式，充分利用社会资源服务于公共产品。

2015年3月，交通运输部颁布了《交通基础设施政府与社会资本合作等模式试点方案》，在此文件中，高速公路项目中政府与社会资本的运作方式、融资与建设、经营与监管、政策与支持等内容都有了规范合理的规定，同时建议将PPP模式和高速公路项目科学结合“提高特许经营制度整体水平，使PPP模式操作指引、信息公开、健全债务风险管理机制等更具体化”，高速公路行业迎来PPP项目的集中发展已成为趋势。

一、PPP融资模式解析

所谓PPP融资模式，就是为了满足社会公共项目的要求，政府或公共部门提出需要开展的项目，之后对社会所有达到要求私营企业进行公开招标，选择合适的合作单位，该私营企业需要完成项目设计、建设、生产、运营、维修等所有工作，并负有直接责任。在完成工作以后，公共部门将需要支付的费用及时支付给相关的私营企业。

其融资特点为：1、将项目置于中心地位，同时在综合考虑项目预期的收益、资产、社会宏观背景等因素的条件下开展项目融资工作。具体的融资款项的来源主要以政府部门财政资金以及经营收益为主，比如常见的税收优惠等等。2、政府和私人开发项目之间签订有特许协议，在这个大前提下才能开展合作，在项目全周期内，政府和私营资本都是直接的相关责任人。此外，在对应的项目开展周期内还应该提前对项目开发需要的各种条件准备情况等进行分析和确认，私人资本都有权参与其中，另一方面，为兼顾公共部门（或政府）和私营资本二者整体利益，可以将更好的合作方式应用到具体项目中，最低限度地降低政府部门承担的项目资金风险和提高效益。

PPP模式能够促进建设项目的顺利开展和进行，政府负责部门与私人企业以及单位通过合同以及协议进行沟通联系，这样可以在具体的合作环节做出具体合法的合作计划，私营企业经政府授权与公共部门合作的项目建设以及后期的经营运作等，能为现代公共设施的发展提供支持。

除此之外，PPP融资方式和其他类型的融资方式和手段相比较，具有很明显的特征：第一，当确定要开展一个项目时，私营企业就会与政府有关的公共事务管理部门进行合作洽谈，在项目发展的可行性方面做出具体的分析，这样可以更好发挥私营企业在技术和管理经验方面的长处；第二，就新开展项目管理的所有过程来说，在项目刚起步时就需要完成风险管理的相关工作；第三，使项目运作简单高效，节省政府资金资源，最终形成政府相关职能部门对于私营企业开展合作，实现双赢的合作局面。

根据行业的发展来看，PPP融资模式有很强的实用性，尤其对于社会效益较好、经济效益不明的“准经营性项目”或者准公共产品建设项目的融资。对于高速公路PPP融资模式来说，项目在运行过程中出现的风险是由政府和私营资本共同负责，当然经营所得利润也由双方共同分享。

二、PPP基本形式及运作方式

按照先前眾多学者的分析和研究，我们可以知道PPP融资方式实际上是分为实地调研、招标管理以及合同协议、融资、项目建设以及运作、经营等内容组成。我们依据政府和私人部门之间的责任义务以及项目服务的不同方式，可以将PPP融资模式具体划分为以下几类：

（一）设计-投标-建设（DBB：design-bid-build）

DBB是指一种传统的公共服务供给方式，其主要特点是把设计和建设阶段二者划分开来。同时设计和建设阶段已不属于经营和维护期的范围。独立的设计公司和私人承包商是设计和建设阶段责任义务的主体。按此方法，可将公共服务供给途径分割为三个阶段：设计、投标、建设。

对于设计阶段，设计公司拥有对于设计的相关合同，项目设计方案的定夺由该设计公司独立完成，他们需要以草图和具体数据作为项目开展的基础和参考。在实际进行设计时，公共部门要进行招标文件的准备工作。符合要求的承包商积极参与招标，互相竞争，公共部门在招标参与者中挑选出选最符合要求投标者。下一步则处理完建设许可的相关手续后，项目可以开始建设。在此期间，承包商的所有生产活动都受到相关部门的监督。

项目完成建设后，经营和维护都是政府的责任，同时政府还负责在项目建设的整个过程中为项目提供融资支持，主要的方式有股权和债务。据上文所述，项目的设计工作属于设计者，建设工作则主要由承包商负责，待项目建成之后，政府是该项目所有者。

DBB的优点有；在我国的运用已有较长历史，具有很强的使用基础，而且参与方彼此都很了解因此合作的意向较高；将设计和建造工作分割开来进行，可以有效地解决徇私舞弊和偷工减料事情发生；另外这种方式限制了合同规模，增加项目吸引力，在招标时引起更多达标企业的竞争，增加政府对于合作单位的选择性，找到最满意的投标者进行合作。

DBB的缺点则有：因为实际施工过程中不一定能完全达到设计方案的要求，这会存在产生冲突的可能性；实际设计没有考虑到未来的市场需要和细节；创新度不够而且分割式方案还可能造成成本超支等资金问题。

（二）设计-建设（DB：design-build）

和DBB有所不同，DB对于项目的设计和建造阶段的工作没有进行分割，并非两个完全分隔的私人部门承担，在项目的各个阶段存在重叠的可能性，通过一个综合的合同包含设计和建造，并将此合同交给私人部门。

项目进行建设前期的设计、招标文件等工作，DB都是交由政府部门完成。在投标时参与企业进行投标，展开竞争，通过此环节综合考虑不同竞标企业的实际情况，结合该工程的特点，在达到要求的承包商当中择优选择，选择的对象继续开展项目建设一类工作，等到建成之后相关处置权就就交给政府，政府享有该项目的所有权。DB模式里，设计和建设的主要工作都是由私人部门来完成，政府的工作则是融资，以及建设结束的经营管理和维护。

DB的主要优点有：设计、建造不进行分割，在项目前期可以提高人力资源利用效率，在同一时间段可以分头行动，设计、建造工作两不误，可以加快项目整体进程；设计和建造的具体工作人员能保持较好的互动，因为设计方和施工者都是同一个企业负责，政府进行监管时也能有效节省开支；设计和施工都同时进行且施工人员联系紧密，促使施工方更积极的运用科技开展建设。

DB的主要缺点是：设计和建造的招标工作合二为一，一次性进行招标，对于参与者的竞争性较少，参与投标的公司也会随之减少，导致投标价格上涨。

（三）设计-建造-经营（DBO：design-build-operate）

DBO是把DB发展模式和服务内容有机结合在一起，具体的设计以及建设、运作等工作都由私人部门全权负责，前期规划和项目设计要求的具体制定则是政府部门的工作，政府部门给予私人承包商充足的资金支持。

另外，DBO在项目没有建成移交之前，关于该项目的运营以及维护等工作也都是由私人部门负责，在其他规定上和DB沒什么区别，二者的优缺点也几乎一样。不过其确实是实现了对项目有关阶段的整合管理，提高了工作的效率和降低了成本、人工等费用支出，另一方面促使私人部门在施工时保障工程质量，达到节省资金的目的，实现了项目的最大效益。

（四）建造-经营-转移（BOT：build-operate-transfer）

在BOT模式中一旦企业取得了政府批准的特许经营权，就会开始周期为20到30年的项目建设以及最后的完工移交工作，政府是项目的所有者，设计工作则是交给第三方负责。特许期期间，私人部门为了收回相关成本，能够对项目的使用者收取相关费用。

政府为了保证招标文件的科学合理，首先委托专业设计公司完成设计任务，接下来，政府以竞争性招投标过程把BOT合同授予私人部门。私人部门要进行单一报价，报价的对象有项目的建设、运营、维护等方面，同时在这个过程中相应资质和工程相关文件也必不可少，在此背景下，政府可以把不同投标者的报价进行分析比较，综合考虑后择优选择出BOT合同的授予对象。

在整个项目的不同阶段，融资保证的提供者都是政府部门。完工之后的运营维护则由私人部门独立负责，同时私人部门为了获取更多收益，减少对该项目的花费，可以向服务的最终使用者进行收费。合同期限结束后，政府部门获得项目的所有权。

BOT方式的优点：可以由一个单一的部门负责项目有关的一系列工作，提升了工作效率，有利于不同部门充分发挥自身长处。BOT方式规定私人部门制定长久的维护计划，但要控制好相关成本。这为工程质量的提升奠定了基础，因为私人部门需要在很长时间内对项目负责，不敢偷工减料。其缺点是：BOT条件下设计方和建造商存在冲突隐患，一旦冲突发生，项目期的维护就没人负责；另一方面，前期预算成本存在问题，导致成本不能有效控制，最终使用者需要承担这些额外成本。

（五）建造-拥有-经营（BOO：build-own-operate）

在实际使用BOO的过程中，一定要严格管理设计阶段以及融资和建造阶段工作，并要注意这些工作的直接责任主体都是私人部门，有时私人部门还是项目所有者。风险也完全由私人部门承担，这也让私人部门与机会获取更多利润。在此环节中，对于项目的设计、建造和运营如何进行，全由私人部门主导，他们也可以将其进行分包。政府和私人之间并没有存在合同上的关系，因此很多的项目申请开展建设时必须征求政府的同意，提前向政府部门申请，这样可以保障项目达到政策规划的要求。

BOO较上文提到的方式而言，最大的特点是私人部门才是项目的所有者，因此在项目期内政府可以把所有责任、义务等交给私人部门，所有风险都和政府无关。这样操作的最大缺点是，服务供给质量的监督无法保障，对社会福利的建立和长期发展带来负面影响。

三、高速公路项目融资中PPP融资模式的研究

（一）从公共部门的角度来看PPP模式的优势

整体而言，PPP模式对政府的工作给予了很大支持，例如此模式会提供给公众更低成本高质量的公共服务，建设更多的项目工程给公众提供很多的产品服务，同时也不会带来额外的财政经济压力。

国际经验研究表明，PPP模式在项目的建设期和运营期，降低了成本，即便是没有明显降低项目成本，与相似成本相比也会给人们提供更好的产品服务。在项目建设的运营维护中，得到了政府的资源支持，而且在很大程度上对私人部门的专业技能做出了更为规范的要求。传统方式跟PPP模式大不相同，一个项目会被划分成很多独立的小部分，这些小部分会被单独管理，加大了管理成本。与之不同的是PPP模式对整个项目制订了一整套完善的解决方案。因为PPT模式的规模经济、惩奖机制和服务方式的创新，使得成本大大降低。但是在惩奖机制的实行下，虽然说是在运行上比较高效，但是也是出现了很多弊端，比如说在市场监管和合同上面的交易成本会很明显地提高。

在提高效率基础上，减轻政府的财政压力也是PPP模式的另一个优势。在许多项目的构建中，政府将责任委托给私人，可以在项目建设期实行分期付款的方式，或是推迟此项目的建设款直到完成这个项目的建设，而不是在项目刚开始时候就全部一次性付清费用，很大程度上面减小了政府的财政压力。

（二）从私人部门看PPP模式的优势

将PPP模式应用在私人部门不仅能够对扩充市场份额起到决定作用，而且也可以推动项目技术的不断推陈出新。在公共基础设施的构建中，政府通过特别协议对个人部门授权，让个人部门通过某些收费来获取一定的利润，这些机会很大程度上扩充了私人部门的投资领域，而传统的公共服务不具备这种能力。

政府把设计、项目建设、后期经营管理授权给个人部门，也是通过权力下放的方式来鼓励他们创新建设、运营管理技能。也就是说，这些技术创新会让这些私人部门在投标竞标的进程中有更强的竞争力。除此之外，PPP能够很大程度上减少政府对项目的干预，提高私营部门的工作积极性。

（三）PPP融资模式的风险研究

很多外在因素都会影响项目的时间、质量、成本，这就使得项目在完成过程中存在着一系列的阻碍和难题。PPP模式中的主要风险分为：市场风险，项目特定风险，资本风险和行业风险。

1.市场风险。国家在经济发展中出现的动荡导致项目在进行过程中受很大影响，通货膨胀和整体经济形势的恶化都可能导致这些风险。例如1998年发生的亚洲金融危机，对东南亚很多国家PPP项目的实施带来了困境。

2.项目特定风险。这种风险可能是由管理水平不高和技术方面的困难导致，也有可能是因为相关的建设资质证书不完善造成。此外，对项目没有深刻理解，劳动力成本和原材料价格的上涨，导致工程成本超出预算；自然环境很大程度上受交通基础设施项目的破坏，会引发环保人士的不满和抗议；不可预知事件，例如80年代出现的世界石油危机，交通需求量大受影响；管理水平低下，设备的更新维修，低估原材料的购买成本，气候的变化都是使得经营成本上升的一些因素。

3.资本风险。貨币利率和汇率的变化是导致这些风险的主要因素。很多PPP项目的投资来自于国际社会，项目成败是会受汇率波动的影响，尤其发展中国家实施的项目，加上弱势货币，将会加剧资本市场的风险性，在项目实施开始就设定固定的利率是解决这个问题比较可行的方案。

4.行业风险。行业政策的改变也会带来风险，政策变化会出现以下几个后果：项目产品变化，合同终止，法律条款和税收的变化，政府支持力度减小。政府管理的规章制度与一个项目能否盈利关系很大。比如，政府对合同的单方面终止，征收高额的税收，在收费上面实行价格上限，都会大幅度的降低经营者的利润，这就对经营者成本回收，偿还贷款产生很大的影响。制度环境的不稳定和法律系统的不完善，使项目失败的几率大大提升。

四、PPP融资模式在高速公路建设中的主要问题

（一）法律法规制度不完善?

我国尚未出台针对PPP融资模式的法律法规，仅有一些层次比较低的规范性文件，这对PPP融资模式的推广产生了很大阻碍。PPP模式在髙速公路建设中应该如何实施，在监管体制、合作范围、法律属性这些方面需要有更明确的规定，在获取土地的使用权限、跨年度作出的预算、项目的行政审核和批准等方面，和各部委文件充分衔接显得尤为重要。这需要在中央层面制度设计，对项目范围、运营模式、投资融资模式等进行一系列规范。除此，我国政府掌握一定的资源，处于相对强势的位置，需要进一步加强与私营企业合作中制定契约的意识。如果出现了政府换届的局面，又该如何保证顺利履行合同，也是PPP模式在具体实施上面临的不可忽视的问题。?

（二）地方政府对PPP模式的认识程度不够深刻?

PPP作为新兴的项目融资模式，跟其他的融资模式相比较，目前国内的PPP融资模式成功案例并不是很多，因此没有很全面的成功经验的总结。政府对PPP模式的特征、规律性和未来可能出现的风险认识地比较肤浅，再加上我国在PPP模式的运行中缺少专业性人才，制定契约的意识和管理体制不完善，虽然将PPP模式应用于项目建设上面，但是没有预期的效果，进程比较慢。

（三）社会资本实力不够

我国的民营资本集中的领域主要是在加工制造业、服务行业，国有资本主要集中的领域是基础设施。因为民营资本对风险控制和投资回报的问题特别重视，所以PPP融资模式的实施上会有回收期较长的顾虑。而且，民营企业对政府能不能严格履行合约的问题上，还存在着怀疑，持有保留态度。所以，尽管民营企业对PPP项目有合作的兴趣，但是仍然会进行多方面的比较和考虑。对地方政府来说，在跟一些民营企业的合作中，考虑到可能会涉及到利益输送，还是把国有企业作为合作的主要对象，希望对地方政府投融资平台进行重新包装改造，方便后期把其当做社会资本来引入双方的合作中。

[参 考 文 献]

[1]洪正华.欠发达地区高速公路PPP融资模式[J].开发性金融研究，2015（1）：66-71

[2]周云鹤，等.浅析高速公路PPP模式的风险识别和收益分配[J].经营管理者，2015（1）：221-223

[3]牛文强.广西高速公路PPP融资模式下的探索[J].财会学习，2016（5）：203-204

[责任编辑：潘洪志]