广东向“为官不为”亮剑

麦婉华

近日，广东省委办公厅印发了《关于贯彻“三个区分开来”治理为官不为的意见》，对“占着位子不干事”的“为官不为”现象亮剑。专家认为，此举是一种积极的容错机制，守住不准为私的底线，让真正想改革创新的干部得到保护。

清代纪晓岚撰写的《阅微草堂笔记》有个“公堂木偶”的寓言。一官员在阎王爷面前自称生前所到之处只饮一杯清水，“虽无功，但总无过”。阎王爷斥道：“如不贪就是好官，那在公堂中设一木偶，连水都不用喝，岂不更好？”这是对为官不为现象的形象刻画。

2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话指出，总的看我们的干部队伍素质不断提高、结构明显改善，但是一个突出问题是部分干部存在一定程度的“为官不为”。

《小康》记者注意到，近两年来，不少地方或者部门都有主动曝光“为官不为”的现象。例如，最高人民法院通报人民法院关于行政不作为十大案例，广东省、深圳市都有通报2015、2016年度“为官不为”的典型案例。

3月15日，广东省委办公厅印发了《关于贯彻“三个区分开来”治理为官不为的意见》。此项措施推出的背景为深入贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，全面落实党的十八届六中全会精神，深入推进广东省全面从严治党。

“为官不为”的状况如今到底是怎样的态势？它的背景和成因是什么？如何“结合三个区分来”改善为官不为这种现状？

“为官不为”不只是现阶段存在

2016年3月，李克强总理在国务院第四次廉政工作会议上说，为政不廉是腐败，为官不为也是变相腐败。“仕而废其事，罪也。”庸政懒政怠政必须继续坚决加以整治。国务院继续开展大督查，该处理的处理，让能者上、庸者下、劣者汰，决不允许占着位子不干事。

“占着位子不干事”是对于为官不为的通俗解释。中国浦东干部学院教学研究部副教授何丽君在调研中总结，为官不为的内涵分为狭义和广义之分。狭义“为官不为”是干部在其位，不谋其政的行为。而广义“为官不为”是干部由于理解与认同程度、自身能力及受益程度等原因，不完全、不及时、不有效履职履责的现象。

深入研究“为官不为”现象是多个党校的重要课题。中共南通市通州区委党校教员杨曼认为，中央提出改进工作作风的八项规定后，一些机关“门难进、脸难看、事难办”的现象有所好转，但是却出现了“门能进、脸好看、事不办”的现象。

“主要表现分为3种。第一，消极怠工慢作为。有些领导干部缺乏‘为人民服务的公仆意识，帮老百姓办事时能躲就躲，躲不过就推；推不过去能拖就拖，让群众跑断了腿，伤透了心。第二，碌碌无为庸作为。领导干部存在一些不想干事、不能干事、干不成事的问题。他们当一天和尚撞一天钟，得过且过，不思进取。有些领导干部缺乏创新意识，不求有功，但求无过，心甘情愿当‘太平官。第三，状态涣散懒作为。有些领导干部虽然人在岗位，但心不在岗位，在办公室玩手机、看视频、炒股票等。更有些领导干部热衷封建迷信、算命看相。”杨曼表示。

“但‘为官不为的情况不是如今才有的，而是在相当一段时间内就存在。只不过，习近平总书记提出之后，大家更加关注。”何丽君在接受《小康》杂志记者采访时说。

新时期下，我国进入经济转轨、社会转型、改革攻坚期。杨曼认为，尤其是当前阶段改革开放进入深水区，当利益集团的利益与改革方向相悖时，其成员就会停滞不前或是退缩。

不為是“为”和“不能为”之间的灰色地带

在中国传统社会，官僚阶层存在明哲保身、老成持重的中庸之道及价值准则。这种根源于儒家的为官之道教导为官者既要能够入仕为官，同时也需要审时度势，做到为人处世张弛有度。“树大招风”、“枪打出头鸟”等谚语被一些领导干部奉为为官的真谛。

因此在分析官员为官不为的原因时，这也是其中之一。那么还有哪一些原因？何丽君认为，这跟官员本身的个性、年龄有关，也跟官员本身所处的组织氛围有关。

“其实，为官不为当中‘不为的部分更多是指在‘为和‘不能为之间的灰色地带，因为其实如今党章、党纪已经规定哪一些是不能做的。而干部本身的职位则规定了哪一些是必须做的。那在必须做和不能做中间，就有一些事情可以做可以不做。如果那个干部是积极的，他可以选择做。但有些干部担心能力不足，那他可能就会选择不做。另外，组织的氛围也很重要。如果组织中敢为人先的氛围比较浓，那么干部也会更愿意‘为。相反，组织氛围大家都是明哲保身，那干部会更容易选择‘不为。”何丽君说。

而中共亳州市委党校讲师高传晋则认为还要结合制度层面分析。首先从干部考核机制来看，不少干部认为目前考核机制存在一定的问题。在问责制度上，干部普遍觉得问责结果运用刚性不强，问不到实处，责不到痛处。而在干部任用制度上，他们认为应该形成“以工作实绩论英雄”的用人导向，考核体系设置方面要科学化、民主化，更具可行性。如今考核制度方面的问题是导致“为官不为”的一个重要根源。

另外，高传晋还从监督问责层面进行分析。他在调查中发现，现在上级直接给项目或者改革，有的单位都不愿意要，理由是“程序多、风险大、落实难”。这背后有个“怕担责”的问题，有部门利益的考量：怕被问责追责，影响到个人前途。可见，监督问责引发的“怕作为”是影响干部不敢为、不愿为的重要因素。此时，容错机制显得尤为重要。

三个区分开来给官场带来容错氛围

2016年1月18日，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上的讲话公开发表。在谈到尽快扭转一些干部“为官不为”问题时总书记指出，要做到“三个区分”，最大限度调动广大干部的积极性、主动性、创造性。

“三个区分开来”，就是要把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来，保护那些作风正派又敢作敢为、锐意进取的干部。

何丽君认为，“三个区分开来”是容许干部在改革创新当中无意过失，这是一种积极的容错机制。“如果各组织能真正实行好三个区分开来，这将在制度上、实践上带来容错氛围。那么真正想改革、想创新的干部得到了保护。这能一定程度上抑制‘为官不为现象。”

广东省委办公厅印发的《关于贯彻“三个区分开来”治理为官不为的意见》（以下简称“《意见》”）正是此意。发布《意见》当日，中共广东省纪委、广东省监察厅举行“问责为官不为和落实容错机制”工作座谈会。

会中指出，广东省纪委省监察厅一方面会同有关部门在全省部署开展整治为官不为工作，2016年督促广东省查处为官不为1707人，给予党纪政纪处分1004人；一方面尽力避免“干多错多、干少错少、不干没错”逆向激励，认真落实“三个区分开来”原则和容错容误机制，营造了良好的干事创业氛围。

广东省纪委书记黄先耀强调，各级各部门要深入贯彻“三个区分开来”原则，把握为公还是为私、故意为之还是无意过失、竭尽所能还是放任推诿、不可抗力还是失职失责和正反两方面综合效果，认真落实《意见》和《广东省党的问责工作实施办法》（以下简称“《办法》”）提出的20条免责和减责条款，科学实施容错容误机制，守住不准为私的底线，最大限度地保护和激发党员干部干事创业的积极性、主动性、创造性。

那么在实践中，广东省市各部门是如何落实《关于贯彻“三个区分开来”治理为官不为的意见》？以广州市金融局为例，《小康》记者获悉，广州市金融局贯彻落实上述《意见》、《方法》中，遵循四个原则：坚持实事求是，公平公正；坚持鼓励干事，宽容失误；坚持权责一致，惩教结合；坚持依纪依法，准确界定。建立合理的容错机制，做到有所容有所不容，明确容错的范围和条件。主要包括以下七种情形：

一是法律、法规没有明令禁止的；二是符合上级党委、政府和市委、市政府决策部署的；三是在推进改革中先行先试，敢于担当，勇于作为的；四是经过依法决策和民主决策程序的；五是没有为自己、他人或单位谋取私利的；六是改革创新为达到预期效果或造成负面影响，属于不可抗力导致或无失职行为的；七是根据中央、省、市有关要求可予区分的其他情形。

广州市金融局相关人员表示，建立容错机制，绝不是对纪律“松绑”，而是给在金融改革创新发展一线的干部吃一粒勇于担当的“定心丸”，让干部踏踏实实、明明白白、放心大胆地干事。局班子对出现错误的干部，在容错上重点抓好三个关键环节：一是对错误的甄别，做到定性准、公正客观；二是对错误的研判，做到发扬民主、广开言路；三是对错误的处理，做到区别情况，分类处理。坚决杜绝乱“戴帽子”、乱“贴标签”。全局上下营造了一个能干事、敢干事、干成事的良好氛围。

为官有为必须科学的有为

“为官不为”现象的存在会危害政治生态，有损党和政府的形象，也会在不同程度损害群众利益。因此，不能听之任之，今后如何治理显得尤为重要。

何麗君认为，对为官不为的治理要落实党委主体责任和纪委监督责任，建立上管下一级的分层级分领域治理体系。坚持“严”字当头，完善法规体系，健全激励约束长效机制，切实提高治理的针对性和实效性。

“首先，要完善法规体系，这是从严治理的主要依据。”何丽君建议，系统梳理《中国共产党章程》，以及《中华人民共和国公务员法》、《中华人民共和国行政监察法》和《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等相关法律规章，使之与实际情况更为匹配，以法律形式规范“为官不为”。

另外，她还认为从严治理的关键所在是健全激励机制。一是实现“为官不为”与干部考核选拔任用体系的有机结合。把“敢于担当”标准贯穿于动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职全流程。二是拓展职级晋升通道，健全职务职级并行制度。打破职务与级别的对应关系，级别与工资待遇挂钩，拓展干部职业发展通道，调动干部的工作积极性。三是引入平衡记分卡，加强绩效管理。借鉴企业从财务绩效、客户满意、内部管理和员工成长创新四个维度进行关键绩效评价。

何丽君表示，还要建立约束机制，这是从严治理的重要手段。要建立重大决策的实录机制。对于重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用情况的决策过程如实记录，存档备案，以便有据可查。同时，也要健全严肃有力的追究机制。制定“为官不为”追究实施细则，分清集体责任、个人责任、主要领导责任和重要领导责任，严重者依法依纪追究责任。而且，还要建立全面动态的预警机制。广辟信息通道，构筑包含党委政府、群众及同事在内的开放多元立体“为官不为”信息采集网络，结合预测推断法确定干部“为官不为”预警阈值，划分轻度、中度和重度预警区间。针对不同类型的警情，采取不同程度的处理。

“我认为，今后为官应该遵行社会规律规则。就是说，领导干部要俯下身子，更多实事求是地调研，做到从群众中来到群众中去，更好地科学有为。而针对领导干部如何能在调研中了解到真实情况，这就是他们调研的艺术和方法的问题。如果他们真的想了解事情，一定能有好的方法。就如习近平总书记所提到的，要带着感情去调研，还要科学地调研，这样才能听到真实的信息和情况。所以说，为官有为必须是科学的有为。”何丽君说。

编辑/陈远鹏