社区居家养老中政府作用研究

宋培培

【摘 要】我国在2000年进入了老龄化社会，并且将长期处于老龄化社会。随着人口高龄化、老龄化程度的逐渐加深，城市化、工业化进程的不断加快，原有的大家庭规模逐渐呈现出小型化趋势，传统的家庭养老和机构养老存在的缺陷使得它们不能满足现阶段的养老需求，社区居家养老兼顾了二者的优势，既满足了住家需求，又享受了社区服务，更符合目前老龄化社会的现状。在这一背景下，应该充分发挥政府在社区居家养老中的主导作用，协调市场和社会组织，从而推动养老业的稳定、可持续发展。

【关键词】人口老龄化；社区居家养老；政府作用

根据联合国的标准，一个国家或地区60岁以上老年人口占人口总数的10%或以上，或者65岁以上老年人口占人口总数的7%或以上，则这个国家或地区就进入了老龄化社会。按此标准，我国在2000年进入了老龄化社会，并且老年人的数量在迅速增加。

在城市化的发展过程中，人类生活条件不断改善，医疗水平不断提高，预期寿命不断延长，但由于思想观念的变化和生育率下降等原因，使得家庭规模逐渐小型化，传统家庭养老的不足开始显现：子女压力大、工作忙，无暇照顾老人，并且老人受传统文化影响，内心对家有归属感，愿意在家养老；机构养老则存在着专业化水平低、费用高、服务的需求和供给之间失衡等问题，使得家庭和机构养老无法满足养老需求。社区居家养老则结合了二者的优势，老人既可以住在自己家里，也可以得到社区提供的专业服务，是解决我国养老问题的有效方法。

一、我国人口老龄化现状

2015年1月，全国老龄办、民政部等联合启动了“第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查”，结果显示，我国60岁以上老年人口有2.12亿，占总人口的15.5%，其中15%为80岁以上的高龄老人，15%为失能和半失能老人【1】。据相关预测，2020年我国65岁及以上老年人口占总人口比重将达到10.6%，2030年达到15.7%，2040年将会达到17.4%。

1953年第一次人口普查时65岁及以上老年人口数量是2620万，到2000年第五次人口普查时65岁及以上老年人口达到8811万，47年间增加了6191万人，增长了2.36倍。2014年65岁及以上老年人口数量是13755万，占总人口的10.1%，首次突破10%。截至2015年底，65岁及以上老年人口数量14386万，占人口总数的10.5%。

我国的人口老龄化还体现出未备先老、未富先老。一方面养老服务体系和社会保障體系发展缓慢，不能沉着地应对日益加重的老龄化趋势；另一方面发达国家人均GDP一般在5000—10000美元或更高水平时才进入老龄化社会，如美国在1950年人均GDP是10645美元，而中国在进入老龄化社会时，人均GDP才刚超过1000美元。

我国人口老龄化速度之快、规模之大，而未备先老、未富先老让人口老龄化形势更严峻、更复杂、更困难。

二、政府介入社区居家养老的必要性

（一）社区居家养老模式选择的必然性

我国有三种基本的养老模式，分别是家庭养老、机构养老、社区居家养老。家庭养老是老年人在自己家里养老，由子女或亲属照料。机构养老是完全社会化的养老，让老年人入住如养老院、老年公寓等养老机构，通过政府补贴或自我付费的方式来获取养老服务。但是随着工业化和城市化推进，家庭规模逐步小型化，原来的大家庭逐渐被“421”家庭取代，家庭养老的功能正在渐渐弱化。而养老机构费用过高，很多老年人因支付能力不足无法入住，护理人员专业化水平低，而且提供的养老需要没有达到老人退休后普遍所需的精神文化需要，使得机构养老不能满足老龄化需要。

社区这个概念，最先是由德国社会学家滕尼斯提出来的。在他的《社区与社会》在这本书中，滕尼斯首次提出了“社区”（Community）一词，其含义是“共同体和亲密的伙伴关系”【2】，他认为，社区是由那些有着相同价值观的人组成的社会共同体。现在的社区由于城市化，大量的外来人口和农村居民涌入城市，使得城市人口快速流动，再加上异质性等因素导致人们之间感情淡漠、人际关系冷淡，使得现今的社区发展和滕尼斯的设想背道而驰。但是随着“空巢”、“失独”现象的普遍存在，老年人更加渴望感情的交流和社会的关注，虽然来自不同的地域，但是社区这一服务平台，能让他们加强交流和融合，在得到社区物质服务的同时，也享受了精神的慰藉。总而言之，社区居家养老是指以社区为依托，由政府和社会机构提供照顾日常生活、医疗保健、心理咨询、娱乐等方面的服务，老年人仍然居住在自己家中，与亲人和朋友保持原有的联系【3】。与传统的家庭养老和机构养老相比，社区居家养老在养老意愿、精神需求、归属感等方面有着独特的优越性。老年人可以继续在自己熟悉的社区环境里生活，感受来自家庭和社区的温暖，不但可以减轻子女的负担，而且也可以让老年人不离开熟悉的社区，就能得到全方位、多层次的照顾。因此，社区居家养老是符合我国养老现状的理想模式。

（二）政府介入社区养老的必然性

市场理论反对政府干预，主张实行自由放任的政策。市场这只“看不见的手”只有在完全竞争的市场条件下才能充分发挥作用，实现资源的最优配置。但是一方面由于信息不对称、不完全竞争等因素的存在，导致市场配置资源失效；另一方面由于宏观经济不稳定、收入分配不公等，都会导致市场失灵。因此，市场失灵理论认为，市场经济出现的某些问题，并不能仅通过市场本身来解决，它需要依靠市场以外的力量来施加影响，从而克服市场配置的不足。

应对人口老龄化需要政府、市场、社会组织发挥各自的优势，还需要最大限度的发挥他们的合力，形成一种养老服务机制，但是这种机制还没有形成。三大部门之间定位不清、分工不明确，越位、缺位的情况仍然比较突出，政府投入不足与投入失衡等问题存在，市场机制发挥的政策环境不佳，社会参与的政策激励和舆论氛围有待提升。因此，政府应该发挥其主导作用，在政府的主导、监督下，引入市场运作模式，明晰政府、市场和社会组织的责任，区分边界，促进各种政策制度的衔接，定位各部门的职责，划分边界，增强合力，共同推动居家养老业的发展。对于福利性的养老服务因其属于纯公共物品，只由政府来提供；公益性的养老服务属于准公共物品，由政府和社会提供；盈利性的养老服务属于私人物品，则由市场提供。

三、社区居家养老政策四个阶段回顾

从理论初步形成到相关政策正式出台，我国的社区居家养老政策大致经历了萌芽（1980-1989）、启动（1990-1999）、初步形成（2000-2007）和形成与快速发展（2008-）四个阶段【4】。

（一）萌芽阶段

我国政府开始关注老龄化问题是在20世纪80年代，在这一阶段，人口老龄化的发展速度比较缓慢，国家对老龄问题的关注度也不高，政府和民政部门对养老服务不够重视，相关的养老政策也没有出台，对社区居家养老理念很模糊，养老责任主要是由家庭来承担。

（二）启动阶段

1990—2000年这十年间是人口老龄化的前期阶段，我国的人口年龄结构逐步由成年型向老年型过渡，国家和政府对老龄化问题的关注度不断在提高。在这一阶段，同样以坚持家庭养老为主，提倡老年人积极养老。虽然社区居家养老的概念还是没有明确提出，政策仍然没有出台，但是与第一阶段不同的是，开始提倡家庭养老和社会保障相结合，提出发展社区服务。

（三）初步形成阶段

我国在2000年正式进入人口老龄化社会，人口年龄结构进入了老年型。于2000年出台《中共中央国务院关于加强老龄工作的决定》，提出“建立以家庭养老为基础、社区服务为依托、社会养老为补充的养老机制”【5】。这是我国第一次提出要建立一个包含家庭、社区、社会的多元化主体养老机制，它促进了老龄事业的发展，为居家养老政策的正式出台奠定了基础。

（四）形成和快速发展阶段

2008年全国老龄办等10部门联合下发《关于全面推进居家养老服务工作的意见》，它的出台对于形成和完善养老服务体系，解决日益严峻的养老问题有着重要意义。2013年9月，国务院印发《关于加快养老服务业的若干意见》，对其发展做出明确指示，“到2020年，全面建成以居家为基础，社区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系”【6】。“十三五”规划在此基础上提出要医养结合。在这一阶段，我国养老业得到快速发展。

四、政府在社区居家养老中的作用分析

世界卫生组织将60周岁以上的人群称为老年人。由于工业化、城市化进程的加快，城乡人口的流动以及家庭结构的变化，我国形成了空巢老人、失能老人、失独老人等殊老年人群体。根据失能情况可以分为自理老人、半自理老人、不能自理老人，政府针对不同的老年人群体应发挥不同的作用。这里可以推广浙江省宁波市海曙区的“两走模式”，对于能自理的老年人和空巢老人以及失独老人，让他们“走出去”，走出自己的小家庭，融入社区的大家庭，通过社区这一综合性的服务平台，让老年人聚集在社区，互相交流、陪伴，慢慢融入社区和社会，从而提高老年人的生活质量和效率。对于不能自理和半自理的老年人，政府更多应负担起这些群体，通过政府购买服务，由社会组织及专业人员进行上门服务，提供生活照料、精神慰藉、卫生保健等，这称为“走进去”。通过“两走模式”，满足不同老年人群体的养老需求，发挥政府的不同作用。

社区居家养老的发展需要政府、家庭、市场、社会等多元主体的参与，其中政府是最重要的主体。从政府的职能定位来说，政府是养老保障体系的组织者、管理者、监督者，居家养老的发展始终需要政府发挥其主导作用。

（一）提供公共物品

美国经济学家萨缪尔森在《公共支出的纯粹理论》中把纯粹的公共产品定义为：每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该种物品或劳务消费的减少【7】。因此，公共产品有“非排他性”和“非竞争性”。既然公共物品的消费具有非排他性，那么以价格为核心的市场使得生产和提供公共产品不能达到最优。由私人经济部门生产和提供容易造成垄断，致使成本上升，损害消费者利益。所以公共物品的生产和供给只能由政府通过国家的预算开支来承担。

从上述公共产品理论来看，“养老保障是由老人养老这个社会公共需求衍生出来的准公共物品，而居家养老服务则是其中的一个典型”【8】，那养老所需要的一切服务都应该由政府来提供。但是随着市场经济的发展，政府已经不再包揽一切，提供服务的方式也逐渐多样化，公共部门提供的服务逐渐减少，通过合同方式由私营部门和社会部门提供的服务日益增多，发展的趋势是“有更多的服务将会以合同形式转包出去……国家不再是供应者，而是成为使个人能更充分地满足自身偏好的推动者”【9】。提供公共产品和社会服务不只是政府的责任，市场和社会组织也可以參与进来。就社区居家养老而言，政府可以充分利用市场机制以及社会资源，引导社会企业、社会组织、志愿者力量的加入，运用市场运作模式，通过政府购买服务，让合格的社会组织提供居家养老服务。虽然是有了社会和市场的参与，但养老服务作为一种公共物品，政府需要始终发挥其政策支持和监督管理的主导作用。

（二）调控宏观经济

社会主义市场经济条件下，市场在资源配置中起到基础性作用，但市场也会失灵，这就需要政府履行其经济职能，充分发挥政府在经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等方面的作用。

政府运用经济手段、法律手段，调节社会整体的收入分配，建立和完善老年人社会保障体系，提出医养结合的社区居家养老政策，促进老龄事业的持续发展，是政府发挥调节经济的作用。政府在配置养老资源时，依法对各养老机构、社会组织等市场主体及其行为进行监督和管理，维护养老业市场秩序，形成竞争、有序的养老市场体系，是政府发挥市场监管的作用。国家出台老年法，制定居家养老政策、养老法规，依法管理和规范社会组织，选择有经验的、优秀的社会组织通过政府购买来提供养老服务，是政府发挥社会管理的作用。政府通过提供福利性、公益性的养老服务，提供养老公共产品，改善老年人的居住环境，加强社区公共设施的建设，为老年人重新融入社会创造条件，是政府发挥公共服务的作用。

（三）鼓励、引导和扶持社会组织

社区居家养老的发展除了需要政府财政上的资金支持，更需要专业化、职业化的服务人员，而社会组织就拥有这样专业化的队伍。政府作为社会服务的引领者和监督者，应该发挥鼓励、引导、扶持社会组织的作用。《老年人权益保障法》第七条规定“保障老年人合法权益是全社会的共同责任。国家机关、社会团体、企业事业单位和其他组织应当按照各自职责，做好老年人权益保障工作”，第三十七条“鼓励、扶持专业服务机构及其他组织和个人，为居家的老年人提供生活照料、紧急救援、医疗护理、精神慰藉、心理咨询等多种形式的服务”[10]。随着社会组织不断的发展壮大，政府可以举办“公益创投大赛”，经过专家评委的层层选拔、评定，将优秀的社会组织纳入到政府购买社会服务中，政府与社会组织对接，由社会组织来提供社区居家养老服务。通过与政府的合作，一方面保证了居家养老服务的高质量、高效率，另一方面也是政府鼓励、扶持和培育社会组织的新契机。

社区居家养老服务中，政府应该与社会组织建立良好的合作关系，可以通过以下方式来引导、扶持社会组织：一是政府直接投资，提供资金支持；而是政府购买社会组织服务；三是完善税收，给予社会组织减免税收待遇；四是福利彩票等多样化形式的资金支持。其中政府要加强购买社会服务的力度，完善居家养老服务的社会化运营机制。

【参考文献】

[1]常媛媛.人口老龄化背景下构建社区居家养老模式的路径分析[J]河北软件职业技术学院学报，2016，（3）：10-13

[2]裴迪南·滕尼斯.共同体与社会.北京：商务印书馆，1999

[3]张斯日古楞.白明艳.我国城镇社区养老服务存在的问题及对策[J].劳动保障世界，2014（1）：6-7

[4]王莉莉.中国居家养老政策发展历程分析[J].西北人口，2013（2）：66-72

[5]中共中央.国务院.关于加强老龄工作的决定.2000.8

[6]中国国务院发[2013]35号：《关于加快養老服务业的若干意见》

[7]Samuelson P.A.The Theory of Public Expenditures.The Review of Economics and Statistics，1954（36）：387—389

[8]温荣.政府在社区居家养老服务中的职能分析[J]经济研究导刊，2014，（32）[9][澳]欧文·E·修斯.公共管理导论.北京：中国人民大学出版社，2001，126页

[10]中华人民共和国主席令[2013]24号：《中华人民共和国老年人权益保障法》