国家治理现代化对国家审计的影响及其应对

徐帅++李明辉

【摘 要】 国家治理是国家审计的重要环境，国家治理现代化将对国家审计产生深远的影响。一方面，国家治理现代化有利于提高审计的地位、优化审计环境；另一方面，国家治理现代化也对国家审计工作提出了更高的要求，并对国家审计机关和审计人员提出了巨大挑战。为了适应国家治理现代化的要求，需从如下方面作出变革：第一，从国家治理的高度来重新认识国家审计的使命和任务；第二，深化改革，以便为审计更好地发挥其治理作用创造有利条件；第三，国家审计工作应致力于为促进国家治理体系和治理能力的现代化服务。此外，还应当在审计思维、审计技术与方法等方面进行变革，以实现国家审计的现代化，从而更好地为国家治理现代化服务。

【关键词】 国家治理； 国家审计； 审计环境； 现代化

【中图分类号】 F239.44 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）07-0086-04

国家治理现代化意味着国家治理的重大变革，将对整个国家的政治、社会、经济诸方面产生深远影响。作为国家治理体系重要组成的国家审计，也将直接或间接地受到国家治理现代化的影响。本文就国家治理现代化对国家审计的影响进行分析，进而提出相关建议。

一、国家治理现代化的含义与特征

国家治理现代化是国家治理不断顺应时代发展要求的动态演进过程，同时也是国家治理在现实约束条件下不断向“善治”标准趋近的过程[ 1 ]。在国家治理现代化进程中，治理理念、治理方法、治理主体、治理对象等诸多方面都将发生质的蜕变。国家治理现代化要求我国至少应从如下方面进行变革：

（一）国家治理现代化要求正确处理政府、市场、社会之间的关系

国家治理现代化要求处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中真正起决定性作用。为此，需要大力推进市场化改革，着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。国家治理现代化还要求正确处理政府和社会关系、中央和地方的关系。

（二）国家治理现代化要求在经济、政治、文化体制等方面建立制度体系

国家治理现代化要求在经济、政治、文化体制、社会、生态文明、国防和军队建设等方面建立起系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。为了实现国家治理现代化，需要对国家治理相关的制度安排进行变革，以使其形成最大的合力，保证国家治理目标的实现。

（三）国家治理现代化要求以有限政府和服务型政府为目标推进政府职能转变

国家治理现代化要求以有限政府和服务型政府为目标推进政府职能转变。为此，应通过简政放权来减少政府对社会的管控，实现由审批式全能政府向服务型责任政府的转变，并努力建设绩效政府、透明政府、法治政府。

（四）国家治理现代化要求依法治国

依法治国是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求和重要体现。依法治国无论对于国家治理体系现代化还是国家治理能力现代化都具有重要意义。

（五）国家治理现代化要求充分发挥多元化主体的治理作用

国家治理现代化要求充分发挥多元化主体的治理作用，实现自上而下的政府治理與自下而上的社会治理的有机结合。治理与统治的重要差异之一即在于治理是多元化主体基于相互信任、合作、协调、协商基础上的共同治理，公民社会在国家治理中的作用将越来越突出。就我国而言，执政党、政府、人大、政协以及社会组织、人民群众等都将在公共事务中发挥作用。

二、国家治理现代化对国家审计的影响和挑战

国家治理构成了国家审计的重要环境。国家治理现代化进程将从如下方面对国家审计产生影响：

（一）国家治理现代化对审计环境的积极影响

1.国家审计在国家治理体系中的重要性和地位愈加突出。“国家治理越发展，国家审计越重要。”只有在政治理念和实践由“统治”、“控制”发展为“治理”之后，审计才真正成为国家治理体系的重要组成，并在促进善治方面发挥重要作用。国家审计的重要性和地位也将随着国家治理现代化的纵深发展而不断提高，这是由审计对国家治理及其现代化的重要作用决定的。可以说，没有现代化的审计就没有真正意义上的国家治理现代化。要实现国家治理现代化，必须加强国家审计制度建设与能力建设，使之成为国家治理体系中一个独特的重要保障机制。

2.国家审计的外部工作环境进一步优化。国家审计工作能否顺利开展，审计成果能否得到应有的重视，很大程度上依赖于国家治理体系中其他相关的制度是否健全。国家治理现代化背景下，随着政府职能的转变、各项治理制度的建立和完善，国家审计将能够更大限度地发挥其作用，审计的地位和影响力将不断提高。

3.对国家审计的需求不断提高，客观上决定立法机关、党委、政府、被审计单位自身等愈加重视审计工作，审计的社会影响力不断提高。（1）就国家治理主体而言，在国家治理现代化背景下，包括公众、上级政府、党委、立法机关、被审计的公共部门自身、社会组织等在内的多元化治理主体都将对国家审计产生越来越高的需求。（2）从国家治理对象来说，随着国家治理的发展，国家治理的范围和对象也在不断地扩大、延伸，相应地，包括立法机关、执政党、政府自身在内的多元化国家治理主体对审计的信息需求将不再局限于微观主体受托责任的履行情况，而将扩展到地区乃至整个国家宏观经济与社会运行的相关方面，这就要求审计对象从微观部门向中观和宏观拓展。（3）就国家治理的客体而言，从公共受托责任的内容上说，随着国家治理水平的不断提高，公众对政府公共受托责任的关注将不再局限于财务（经济）受托责任方面，而将向完整的公共受托责任发展。其结果，国家审计的现实边界将不断扩张，政府在社会、政治、经济、环境等方面的责任将逐步纳入到审计范围之中。（4）由于制度在国家治理中具有关键作用，对制度进行审计将成为审计机关未来的重要工作内容。审计机关需要对相关制度的设计和运行持续进行评价并将结果提供给有关主体，以帮助其及时制定、修改相关制度，保证国家治理目标的实现。（5）国家治理现代化要求审计不仅应当服务于国家治理体系的优化，而且要服务于国家治理能力的提升。

（二）国家治理现代化对国家审计的挑战

国家治理现代化在为国家审计创造更好工作环境的同时，也对国家审计工作提出了挑战，国家审计的风险将日益显现。国家治理现代化对国家审计的挑战具体体现在：

1.外部可能对国家审计产生过高的期望，从而扩大审计期望差异。所谓审计期望差异，简单地说就是审计师的实际行为与不同公众对其行为期望之间的差距[ 2 ]。在国家治理现代化条件下，多元化主体将对国家审计产生更强的依赖，加之社会公众对审计抽样方法等缺乏了解，这可能导致外界对审计机关和审计人员产生超过当时现实条件的期望，包括对不当行为被发现的概率、审计范围、审计方法、审计效率、审计结果和建议的落实情况等产生过高的要求。

2.多元化主体对审计不断提高的需求与审计机关资源和能力之间的矛盾愈加突出。国家治理现代化背景下，多元化主体需要了解完整的公共受托责任的履行情况，这使得国家审计需要对不同层级、不同内容、不同时态的公共受托责任履行情况进行完整、客观地评价并提出建议。审计边界和范围的扩大，使得审计机关有限资源与无限扩张的审计任务之间的矛盾愈加突出。此外，多元化主体的差异性需求可能使得审计机关无暇应对。尽管我国审计体制决定审计主要为政府和立法机关服务，但在实践中，差异化的需求产生的压力将使得审计机关的任务大大增加。

3.国家审计范围的扩大将对国家审计人员的专业胜任能力提出挑战。当审计的对象扩展到更为全面的公共受托责任之后，审计对象的多元化、复杂化以及审计任务的繁重化将对审计人员的经验、技能提出更高要求。

4.在国家治理现代化进程中，由于路径依赖、制度互补性等原因，国家治理现代化与相对落后的治理理念、治理制度、治理手段之间的矛盾将是长期的。由于我国的国家治理制度设计和公共管理实践不可能完全适应国家治理现代化的要求，这将决定在国家治理现代化过程中，尽管总体审计环境向好发展，但国家审计仍不可避免地会受到传统治理理念、制度与实践的阻碍。在国家治理现代化背景下，国家审计的现代化过程也将是螺旋式的。

三、因应对策

为了顺应国家治理现代化对国家审计的影响和要求，必须从以下方面加以变革：

（一）思想认识：从国家治理的高度来认识国家审计的定位与使命

要充分发挥审计在国家治理现代化中的作用，首先明确审计在国家治理体系中的定位，将其看成是国家治理体系中不可或缺的重要组成，从国家制度顶层设计的高度来认识审计的作用和任务进而进行相关的制度安排。除了在法律上确立审计地位并明确划分审计与司法、纪检等部门的关系外，还要注重将审计嵌入于整个国家治理过程当中，在国家治理的各个环节、各个领域都充分发挥审计的治理作用，在国家各项政策的制定与实施，公共预算的编制、执行与考核，政府投资项目的实施，政府官员的评价与考核等关键环节，尤其要注重发挥审计的作用，从而使审计在制度设计上真正成为国家治理的重要组成。对审计部门自身而言，应当从国家治理的角度来认识自身的使命，从而确立审计任务与目标。另外，也要恰当地评价和认识审计在国家治理中的作用，防止将国家审计的作用绝对化，过于夸大审计的作用。不切实际地过于夸大审计的作用，反而会使得审计无法履行好其应有的作用。需要通过宣传教育来引导社会公众、立法机构，包括审计机关工作人员自身恰當地认识审计的地位和作用，从而使审计能够恰当地发挥其治理作用。

（二）制度设计：通过深化改革建立现代化的国家审计制度

国家治理现代化需要有现代化的审计制度做支撑，因此，要实现我国国家治理现代化，必须要努力实现国家审计制度的现代化。在当前，尤其要加强如下制度的改革：

1.积极探索审计体制改革与创新，提高国家审计尤其是地方审计机关的独立性。未来，一方面应思考我国审计机关在国家体系中的定位（报告关系），同时也应从审计机关资金的保障、审计机关领导的任免、审计人员的职业化、审计结果的公告、强化侵害审计权力的处罚措施和行政追责、提高审计过程及其结果的透明度、提高公众及其他监督力量对审计过程的参与和监督等方面来保证审计的独立性。除了探索实施省以下审计机关垂直管理外，还可以探索省以下重大审计事项异地交叉审计、省级审计机关向市县派驻审计与地方审计机关审计相结合、通过建立上级审计机关对下级审计机关的质量检查制度来强化上级审计机关的业务领导等。

2.在我国较长时间内仍将保持行政型审计模式不变的前提下，适当加强立法机关对审计工作的领导和监督。在对审计体制作出实质性变革转而采用立法型模式之前，可以适当扩大人大对审计机关的权力。比如，可赋予人大或其常委会如下权利：批准国家审计计划；批准政府重大事项审计的结果；根据审计结论和建议对相关政府部门和官员进行质询和问责，包括对审计结果落实整改情况进行质询；根据预算执行审计结果，对本级政府的预算执行情况进行评议并对下年度预算进行调整；批准审计机关首长的任命并对其进行业绩考核；责成政府保证审计机关的经费等[ 3 ]。

3.深入推进审计职业化建设，不断提升审计人员素质。审计职业化不仅关乎审计人员的胜任能力，而且关乎审计独立性。未来我国应建立审计机关领导人的内部选拔和晋升制度、审计人员职业保障制度、审计人员薪酬与激励制度、审计人员资格准入制度、审计人员后续教育制度、审计机关和审计人员的绩效评价制度、审计人员行为守则和惩戒制度。

4.建立和完善相关的基础性制度，以切实保障审计机关的监督权，为审计充分发挥作用创造条件。为了保障审计机关能够切实履行监督职责，提高审计结果的治理效力，还需要建立和完善如下制度：（1）审计取证制度。应当以法律的形式进一步明确审计机关在检查、取证等方面的权力，使之能够独立地行使审计职责。对于无正当理由阻碍审计机关正常开展审计工作的部门、领导，要制定切实有效的惩戒制度，并能够对审计机关和审计人员依法履行审计职责提供有力保障。（2）审计结果公开制度。应当进一步提高审计结果公开的范围和频率，凡是不涉密、不损害公共利益的，都应当公开。（3）审计结果落实制度。一是要进一步完善审计整改和跟踪制度，二是要建立并实施强有效的惩戒制度，对于审计部门发现并报告的问题，被审计单位拒不执行审计决定的情况，应追究有关部门和人员的责任。（4）审计人员职业责任追究制度。对于审计人员在审计过程中存在重大过失甚至参与舞弊，导致其未发现应当发现的违规行为或者发现违规行为而不予报告的，应追究其法律责任。

5.加强国家审计质量控制，尤其是提高地方审计机关业务质量。（1）审计机关应当严格依照《国家审计准则》等规范要求，从审计质量责任、审计职业道德、审计人力资源、审计业务执行、审计质量监控五个要素入手，制定和完善本单位的审计质量控制政策与程序，并根据审计业务开展情况和审计质量检查中发现的问题不断进行调整，以保持审计质量控制政策与程序的持续有效。（2）建立和完善审计业务分级质量控制制度，应当确保从审计组成员、主审、组长、审计机关业务部门、审理机构、总审计师和审计机关负责人各个层级的责任主体都应各自履行好相应的责任，并对上述主体的责任履行情况进行定期考核和持续评价。此外，还应当强化审计组长对审计组员的督导工作、探索和完善审计项目审理制度、加强审计机关内部业务研讨机制、加强审计业务质量检查和考核制度。

（三）审计工作：围绕国家治理的中心和大局开展审计工作

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》从经济体制改革、政治体制改革、文化体制改革、社会体制改革、生态文明制度以及党的建设制度改革等方面确立了我国全面深化改革的具体目标，这些方面实际上就是国家治理现代化的重要努力方向，国家审计必须紧紧围绕这些中心开展审计，履行审计在国家治理现代化进程中的重要使命，从而不断适应国家治理现代化对审计服务的需求。尤其应注重如下方面：

1.依照《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等文件的要求，努力实现审计范围的全覆盖，从而在更大范围内持续、有效地发挥审计的治理作用。

2.在审计对象上，要注重微观与宏观结合，制度与部门、项目结合，从而为相关主体提供国家治理所需信息。所谓微观与宏观相结合，是指审计不应当停留于对微观主体的审计，而应当从宏观的层面对宏观经济与社会运行的态势进行审计，从而提高经济与社会的安全性；所谓制度与部门、项目相结合，是指除了对相关政府部门、政府活动与投资项目进行审计外，还要加强对制度制定和执行的审计，从而促进相关制度制定的合理性、科学性，推动深化改革，并促进相关政策、制度得到有效落实。

3.在审计目标上，要注重合规性与绩效性相结合。一方面，要加强绩效审计，从而促进政府部门提高政策和活动的绩效性，促进绩效型责任政府的建立；另一方面，在我国还没有较好地解决政府信息真实性的情况下，要继续加强合规性审计。

4.审计机关在为党委、政府服务的同时，要为立法机关、社会公众等多元化主体进行国家治理提供审计信息。在审计过程中，可以适当发挥人民群众的参与性，引导群众积极参与对公共政策实施情况、公共投资绩效性等问题的评价。在审计结果公开方面，也应兼顾这些外部利益相关者的要求。当然，在现阶段，政府治理仍是我国国家治理的重点，审计机关仍主要为党委、政府及人大服务。

（四）审计手段：实现审计思维与技术方法的现代化，提高审计效率和效果

为了适应国家治理现代化的要求，还要在审计思维和审计技术与方法方面加以改革和创新，以提高审计的效率和效果，缓解审计资源与审计需求之间的矛盾。

1.改革审计思维，提高审计自身的绩效。（1）立足国家治理重点，合理界定国家审计边界和工作重点，有所为，有所不为。国家审计应当根据国家治理现代化过程中最突出的问题，确定审计项目，对于与国家治理目标关系不够紧密、国家治理相关参与主体不是特别关注、可做可不做的项目，可以不做或者少做，从而保证将审计资源配置到最重要的任务上。（2）运用风险导向和重要性理论，提高审计的战略性，降低审计风险。在运用风险导向审计时，在审计计划制定和执行过程中，应当对被审计单位的公共管理活动及其环境进行分析，从而识别出风险点并进行风险评估，进而设计相应的审计程序，以便将审计风险控制在可接受的水平以内。在项目的选择上，要注重涉及全局的重大项目或者具有典型性的项目，避免重复、零星地审计不重要的项目。（3）实施综合审计，实现审计资源的高度整合，避免重复审计[ 4 ]。（4）加强与环保、纪检、监察、金融等部门的合作，实现信息共享，从而获取充分适当的审计证据，减少重复性工作。此外，还要合理利用民间审计、内部审计等其他审计力量和审计成果。对于适合外包的项目，可以在加强督导的前提下引入中介机构帮助审计。

2.利用现代化手段进行审计，不断提升、创新审计技术。审计机关尤其应注重如下方面：（1）积极开发利用大数据实施审计的技术方法，通过数据挖掘方法获取审计证据。（2）探索联网审计和持续审计。一是要推动财政、工商、国土、房管、卫生、公安、民政、社保、银行等部门的信息化建设，并提高不同部门之间信息软件的协调性，从而使审计部门能够及时地接入相关系统获得数据；二是要确保相关政府部门数据生成和处理的及時性、准确性、完整性；三是要开发审计软件，尤其要加强对海量数据的分析、比对以及预测模块的开发建设，提高审计部门处理数据的效率和效果；四是在公共部门内部探索实施持续审计。我国政府部门和国有企业信息化建设使得持续审计成为可能，未来可以探索对重大公共资金实施持续审计和监督，并在遵循相关法律法规和公共利益最大化的前提下，探索审计报告的实时报告。（3）不断开发和提高计算机辅助审计技术，积极利用网络和计算机技术来获取审计证据，作出审计分析和判断。

四、结语

国家治理现代化是我国国家治理理论与实践的重大变革，将对我国政治、社会、经济等诸方面产生深远影响。对于国家审计而言，国家治理构成了国家审计的重要环境，国家治理现代化不可避免地将对国家审计环境和审计工作产生影响。一方面，国家治理现代化有利于提高国家审计的地位与重要性，并有利于优化国家审计的工作环境；另一方面，国家治理现代化也要求国家审计为治理提供充分而有力的支撑，国家治理现代化背景下，国家审计的范围、服务对象、质量要求等都将有别于之前。与此同时，国家治理现代化也对国家审计提出了较大挑战。作为国家治理的重要手段和国家治理体系的重要组成，国家审计必须顺应国家治理现代化的要求，在目标定位、审计体制、审计任务、审计思维、审计手段与方法等方面积极进行变革，以适应国家治理对审计不断提高的需求，更好地为国家治理服务。

【参考文献】

[1] 李明辉，刘笑霞.国家治理现代化视域下的国家审计：分析与建议[M].北京：经济科学出版社，2016：35-40.

[2] PORTER B. An empirical study of the audit expecta-

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[3] 李明辉，刘笑霞.政府审计在国家治理中的作用[J].政治学研究，2013（3）：35-50.

[4] 李明辉.对构建财政审计大格局若干问题的思考[J].会计之友，2012（8）：4-8.