连南县财政增长困难的对策

尹振懿

摘 要：本文拟通过对连南瑶族自治县地区地方财政增长困难的情况分析，探索地方政府财政增长困难的原因，揭示出连南瑶族自治县财政管理上存在的问题，并以此为根据提出连南县财政增加困难的对策和建议，为当地党委、政府进行财政政策的调整或地方财政政策的制定提供理论依据及决策参考。

关键词：财政增长 困难 对策

地方财政收入是地方政府满足地区公共需要的基础，广东省连南瑶族贫困县的工业基础差，经济规模小，财源结构单一，经济收入增量有限，地方政府的可支配财力不足，地方政府的日常工作主要是依靠中央和省政府的财政补贴来应对地方财政支出，而且地方基础设施建设任务重，县政府自身财政难以满足地方政府的刚性需求，财政增长有一定的困难。

一、连南县财政增长困难的概况

从地方财政来看，县级财政是地方财政运行的“晴雨表”，由于连南县以农业为主要经济结构，长期的财政收支不平衡、转移支付造成的地方财政管理的管理矛盾和农业、工业、第三产业的经济发展不均衡都对地方财政造成了困扰，导致地方财政增长困难。

（一）地方财政收入规模小

连南县自身经济发展落后，以农业经济为主、工业经济基础薄弱、第三产业发展起步较晚的状况严重影响了地方财政的收入。连南县的农村组织化生产水平仍然偏低，与现代农业发展不适应，农村基础设施依然薄弱，初级农产品较多，农产品缺乏附加价值，农业对财政收入贡献较少；连南县的工业基础依然薄弱，发展的压力较大，工业生产技术落后，商品附加值低，很多工业产品技术含量少，同时工厂存在经营不善等问题，连南县本身的财政收入限制了连南县对工业发展的扶植力度，从而限制了工业经济对财政收入的贡献率，并且连南县的工业经济缺乏支柱产业、大型企业，工业对财政收入的贡献率小，经济结构较单一，经济发展水平落后；第三产业的商业和服务业对财政收入具有重要的作用，连南县的第三产业起步较晚，受区域位置及资源、土地、资金等因素制约，以旅游业、服务业为龙头的第三产业仍然需要进一步的发展。

（二）地方财政支出规模较大

连南县作为广东省的贫困县，扶贫任务严峻，由于地理区位和历史的原因导致地区经济发展落后，特别是少数民族人口占总人口的53%，扶贫工作、民生工作的形式严峻。县级财政主要承担的事业单位人员工资较重，县区内进行扶贫工作而进行的教育、培训工作增加了地方财政对财政供养人员的开支，2014年连南县的教育支出22，651万元，为财政收入的213.97%；同时，连南县的扶贫开发项目繁重，导致财政困难，有关建设项目特别是政府参与合作开发的项目和非盈利性项目存在较大的建设资金缺口，如高寒山区移民所需投入的9834万元，对于每年财政收入仅1.5亿元的地方财政来说，无疑是巨大的困难；此外，为了发展连南县经济，提高农业、工业、第三产业的经济水平，连南县需要提高大量的财政支出支持产业专业、建设基础设施、提高产业从业人员的技术水平和技术能力，这部分投入对于发展地区自身的经济、提高地区自身脱贫能力具有相当重要的作用，但是连南县的财政无法维持较高的经济扶持比例。

（三）地方财政可支配能力低

连南县的财政收入中大部分由中央拨款构成，由于中央的专项拨款是指定用途况且需要县级政府提供配套资金，因此縣级财政缺乏收入的可自由支配度低。近年来，国家从保障民生出发，连续出台降低税率，取消税费，在为民众带来实惠的同时，也为地方财政带来了困难，地方财政的减少依靠正常的经济发展难以弥补，而连南县财政收入规模小、支出规模大，难以维持政府机构的正常运转。连南县是广东省的重点贫困县，贫困人群的数量和贫困程度都导致了连南县缺乏相应的配套能力，虽然中央财政、省级财政、市级财政专项资金已经对连南县有所倾向，但是连南县所需配套资金的绝对额仍然远远高于该县财政所能程度的能力之外。中央政府为了保证扶贫资金、专项资金的专款专用，加大了对资金利用情况的审核，虽然大大减少了资金截留的现象，但是也增加了地方财政的限制，降低了地方财政的可支配能力。

（四）地方财政社会保障任务较重

连南县作为贫困县，经济基础薄弱，基础建设和民生保障工程任务较重，虽然在一定比例上获得了中央财政的划拨，但是由于地方政府需要构建较好的经济发展环境和民生环境需要对地方进行公共物品的投入。2015年，连南县发放低保救济金1356.71万元、救助金213.75万元、“五保”供养经费221.35万元、拥军优属慰问金18.64万元、重点优抚对象抚恤金162.58万元、长寿金295.13万元，发放农资综合补贴金额905.18万元、种粮直补金额85.63万元、“一事一议”财政奖补资金552万元，2015年开始建设民族体育中心，共需投资4900万元。根据社会保障支出按国家规定比例计算，地方财政部分已经超出连南县财政承担限度。

二、连南县财政增长困难的原因分析

在我国，有的县、市政府拥有较大规模的国有企业，财政收入除了税收、费用收入外还可以包括来自国有企业经营和财产处置的收入，而广东省连南县的地方财政收入来源少，收入低，主要就是由于缺乏工业企业的税费支持，贫困县无法开展自身的债务发行，财政收入来源少，财政增长困难的具体原因为：

（一）落后的经济制约财政增长

首先，连南县地处广东省西北部，山脉纵横，可用耕地较少，自然条件恶劣，基础设施薄弱，贫困人口较多，地方经济发展水平低，自我发展难度较大，导致地方财政来源单一，发展后劲不足，连南县的农业结构落后、工业发展规模较小、初级产品多、精加工产品少，难以提高地方财政收入。

其次，连南县内少数民族人口占据全县近半数，文化水平低，缺乏现代科技意识，商品意识不强，发展产业项目受限，产业经济结构单一，产业规模偏小，群众的思想观念保守、自给自足思想严重，依靠自身发展解决贫困的难度较大，从而制约了地方财政的增长。

再次，连南县地理位置不佳，在客观上制约了县级经济的发展，投资环境差，影响了资金、人才、技术等经济发展所需因素，影响了地方经济的可持续发展，必然也影响到财政收入的增长。

（二）财政支出超过了地方财政增长幅度

首先，连南县贫困人口多，且保障性住房、保障性民生项目较多，重点贫困村存在的行路难、生活难、就医难、增收难促使全村移民项目的开展，导致地方财政的大幅支出，地方的基础设施建设、民生建设、扶贫项目等都制约了地方财政的增长；

其次，连南县对贫困人口的教育和就业培训也是连南县人口脱贫的重要举措，一方面，扶贫工作要求地方财政对人员培训加大扶持力度，另一方面，地方财政难以维持培训费用的支出，对公教人员的支出抵消了地方财政的增长幅度；

再次，中央财政对地方的项目支持，要求地方财政的配套支出超过了地方财政的程度限度，近年来，国家的某些政策加大了地方财政增收的难度，使得地方财政缺乏稳定的收入支柱。

（三）地方财政制度不合理

我国财政中财力向上集中的作用明显，县财政是政府财政的最低层次，许多由国家、省担任的财政事权被下放到市、县执行，因此财政运行状况最困难，县财政增长困难。连南县本身由于区位优势明显不足，在客观上制约了经济的发展，难以吸引资金、技术等企业必需要素，只能通过发行地方债务、改善基础设施等方式发展地方经济，导致县级财政承担了较重的财政支出负担，而财政的转移支付却必须应用于指定项目，导致县级财政缺乏收入支配能力。中央财政或省级财政在进行财政转移支付时往往是针对地方财政收支缺口，而无法激励地方政府增加财政收入和发展地方经济，因此这种单纯的填补收支缺口的财政转移支付方式不利于经济的发展，反而会促使地方的突击花费和大规模支出以保持财政赤字的增加，从而保证地方贫困的表面现象，以此获得中央政府政策的倾斜、能够获得中央财政更多的补贴。

（四）地方财政负担较重

地方财政收入能力受限于经济的稳固和可持续发展，当地方经济发展处于起步阶段时，地方政府需要提供较多的基础性公共产品，地方财政需要覆盖较多方面，如生活型公共产品、生产性公共产品、基础教育公共产品等，这些基础性公共产品的供给加大了地方财政的负担，同时由于地方经济的落后导致地方公众有较强的流动性，这种较强的流动性又消减了地方供给基础性公共产品的效果，从而削弱地方财政进行基础性公共产品供给的积极性。2015年连南縣的社会保障项目包括生态造林项目，封山育林8500亩；拆迁安置、村落移民项目、基层文化设施改进工程，投入资金2000多万；县医疗基层设施完善工程，建设县医院扥投资9100多万；全县居民饮水安全工程和农田水利重点建设项目，目前投资1亿以上，上级财政拨付资金6801万元，可以看出，连南县的财政收支矛盾严峻，财政负担较重。

三、连南县财政增长困难的对策

（一）规范财政问责关系

1、切实做好财政改革，严控财政使用程序

（1）健全财政审批制度。连南县政府推行“两集中、三到位”原则，即进行政府财政审批职能的集中，切实做到财政权限授权到位、财政事项集中到位、财政使用过程监督到位，全面执行财政公务卡使用制度，强化权力运行制约和资金收支监管。加大领导干部任中经济责任审计力度，推进审计结果运用。在地方财政上建立政府部门权责清单，对各部门进行预算编制，按照财政收入规模，依据行政许可法，完善财政使用程序。

（2）提高政府支出的效率。提高政府支出的效率是有效满足财政支出、调节各项事业的前提，政府支出通常划分为公共消费支出和公共投资，对政府各项支出进行合理配置，提高财政中公共投资的效率，能够保证政府支出的有效性。连南县财政在进行政府支出配置时，要设立政府支出的合理上线，从有效实现财政分配目标的角度考虑，对资源的优化配置、收入的公平分配进行最优化选择，按照财政收入的规模，减少政府债务，避免财务风险的出现。

（3）完善财政管理办法。连南县政府要做到规范财政管理行为，大力培植税源财源，加强对重点行业、重点企业税源的管征；规范财政管理行为，制定产业扶持资金使用管理实施办法，加强国库集中支付和政府采购管理，推行预算单位公务卡结算制度；对财政支出绩效进行评价，严格控制“三公”经费开支，改进公务活动安排，严格限制楼、堂、馆、所建设。

2、转变政府职能，释放市场经济活力

（1）适度调整产业布局，大力支持经济发展。首先进行农业结构调整，促进农业发展，整合财政支农资金；其次调整、完善工业经济发展政策，修订外经贸扶持资金使用管理实施办法；最后进行第三产业整合，加速培养优势旅游业和服务业。针对农业产业结构，要进行农业“三品工程”的提升，减少农业中初级产品的比例，增强农业的竞争优势；推进优质稻产业带、茶叶产业带、水果产业带等3个中央省级专项建设项目的组织实施；建设稻田鱼和有机米高标准养殖示范基地大力推广“公司+合作社+基地+农户”发展模式，鼓励支持先进经济的发展，促进农业经济集体的发展，用先进的农业经济带动农民个人的发展，推进农业产业化进程，推广综合种养农场、提高农业种植技术和农业机械化水平。

针对工业发展，连南县继续推进营商环境建设，落实好政企联系制度和领导班子挂点重点项目制度，建立健全招商引资政策宣传，完善招商引资项目一站式联合审批、一条龙服务制度，尽力帮助企业解决在项目落地、筹建、生产、经营中遇到的困难和问题，促进企业及时落地投产，顺利增资扩产、做大做强；根据县主体功能区定位，围绕风力、光伏发电等新能源产业化发展需要和规划，做好招商项目储备，有效合理开发利用矿产资源。

针对第三产业，要着力加快旅游产业发展，提高产业效益，积极争取省、市和广州市及越秀区的支持，努力推进旅游产业集聚区建设；进一步挖掘民族文化，扶持创作文艺精品，拓宽宣传形式、渠道，增强瑶族文化旅游品牌魅力。发展第三产业要注重发展旅游产业，旅游产业的联动效用不仅能够提高第三产业的发展，还能使得农业得以发展，成为游、农相结合的新型农业形式。发展旅游业还要注意区域间的联动效应，加强与珠三角、港、澳乃至全国旅行社以及知名媒体的合作，促进地区之间的协同合作、提高地区的旅游知名度，宣传推广连南旅游。

（2）完善和落实绩效考评机制，健全财政监管机制。连南县政府要大力整治“庸懒散奢软”行为，建立健全各部门内部的财务核算管理制度，杜绝各种违反财务几率现象的发生，对财政资金的使用进行追踪问效制度，进行有效的监督制约。连南县的地方财政很大程度上依赖与中央财务，对于专项划拨的财政拨款，需要接受中央的检查和监督，地方财政在使用上会受到一定限制，但是也会受到严格的监督；对于一般性的财政拨款，由于拨款是无条件支付的，中央对地方财政的干预较小，地方财政有一定的自主权，在进行财政监管时，要对这部分资金多加注意。

（3）切实执行政务公开，建立群众参与的监督新机制。县级财政是与民众接触最紧密的财政，要动员全社会力量，对财政资金的使用进行监督，避免违规现象的出现，进一步落实“阳光政府”，坚持自觉接受人大、政协和群众的监督，强化公共财政普惠功能，在实际工作中，处理好专业监督、政府监督与群众监督的关系。地方财政监督是排除地方财政分配过程中的隐患，保证分配执行规范化、分配行为合理化，进而确保整个地方财政分配活动顺畅有序进行的重要手段，在进行监督时保证各经济利益主体的利益不受损害，对于“三公经费”做到公开合理、公示透明。

（4）转变财政思想，提高财政服务能力。正确树立地方财政服务于地方的财政观念，财政政策作为活动调控政策中的经济手段，要提高财政的服务能力就要使地方政府充分认识到财政的使用目的，转变财政包揽一切的观念，这样才能从思想根源上杜绝对地方财政的不作为现象，避免地方财政对资金的无效使用和浪费，从而减少财政监督的费用。

（二）提高财政使用效率

1、严格控制各项财政支出

财政中对财政资产的浪费、账实不符、公产私用等都可以归结为财政的使用效率不高，因此要严格控制财政支出。首先要严格控制财政的各项建筑性支出，土地财政是地方财政的重要来源，连南县作为贫困县，一方面要发展基础建设，进行村落改造，解决民生问题，另一方面要严格杜绝建设资金的铺张浪费，避免面子工程和重复工程。其次，要精简各项会议、活动开支，中央强调减少行政压力，减少事务性会议，对于没有实质性内容的会议一律不开，规范会议规格，避免前往旅游胜地开会，对会议费、活动费进行压缩，做到行政减负。再次，作为财政的硬性支出，地方财政的工作人员和教师等要进行严格把关，坚决控制人数，在不影响政府活动、教育培训活动的情况下，减少财政的人员支出，但同时也要避免对公教人员的过度压缩。

2、提高财政扶持资金的使用效率

连南县作为贫困县，得到了中央财政、地方财政的财政扶持，除了专项资金进行专项使用之外，财政扶持资金的使用效率也要得到提升。首先要明确地方财政资金的扶持目标，连南县贫困人口众多，在进行扶贫工作时，要明确财政资金的强化扶持目的，特别是广州市对连南县的对口扶持能够提升扶持资金的使用效率；其次要坚持财政扶持的原则要以分级扶持、各有侧重为原则，在进行财政扶持时，要注意对扶持项目、扶持人员的选择，要进行强弱组合，既能够帮助弱势群体的生活也要注意对强势项目的帮助，扩大強势项目的影响；最后要坚持财政扶持的硬件、软件建设相结合的方式，财政扶持是财政补贴的一种，作为贫困人群的脱贫方式，最终是要以贫困人员自身的提高而达成，因此在进行外部硬件扶持的同时，还要进行人员内部软件的扶持，提高贫困人员的文化水平、就业水平和创新脱贫水平。

（三）形成财政良性运转

1、加快经济发展，缓解财政困难

加快经济发展，是解决财政困难的根本途径，资金缺乏、人才匮乏、基础设施落后是制约连南县贫困县经济发展的关键因素，连南县具有丰富的生物资源、旅游资源、文化资源，要集中力量发展能对经济、财政收入具有决定作用的项目，特别是加大对交通、通讯等基础设施的建设。2014年连南县推进大坪灌区改造工程等利农建设，推进黄莲茶、天堂山高山茶种植与加工，以积极推动新型农业的经济发展。同时，连南县加快交通基础设施建设，配合建设了“二广”高速公路，各地区连接公路建设工作；促进民族文化和历史文化对旅游的推动，大力开发瑶绣、瑶银等民间工艺品，创建旅游特色精品产品，打造民族文化精品，促进民族文化产业健康快速发展。

2、调整产业结构，培育有效财政增长财源

产业结构合理化能够消除或减少由于比例失调所造成的财政浪费现象，要形成财政的良性运转，要能够有效的提高全县国民经济的整体效益。2015年中央民族工作会议暨国务院第六次全国民族团结进步表彰大会强调，要从基本公共服务、环境保护等方面加大民族地区扶持力度，加快民族地区脱贫奔康步伐；广东省也提出给予少数民族地区更多的扶持政策和资金支持；此外，广州市及越秀区全面对口帮扶清远市和连南县发展，广州市和越秀区及社会各界的帮扶将会成为推动连南县生态崛起的强劲促力。在这种形势下，连南县针对自身经济，对农业、工业、第三产业都做出了相应的调整策略，即对农业要抓好生态农业，壮大特色产业集群，提升农业“三品工程”，进一步扶持茶叶、蚕桑、油茶、优质稻等农业优势主导产业规模发展，增强竞争优势，大力推广“公司+合作社+基地+农户”发展模式，鼓励支持农业龙头企业壮大发展；对工业着力加大园区建设，升级工业产业园区，将产业园打造成服务企业的“高地”和适宜企业发展壮大的沃土，不断提升产业园区承载力，优化营商环境建设，建立健全招商引资政策宣传，根据县主体功能区定位，围绕风力、光伏发电等新能源和文化旅游产业化发展需要和规划，进行项目招商引资；针对第三产业着力加快旅游产业发展，提高产业效益，加快旅游项目建设，丰富提升连南旅游的文化内涵和品牌，完善旅游配套设施，推进旅游服务“标准化”步伐，积极推动县旅游协会、县美食家协会、县酒店协会等社会民间组织参与旅游产业开发，充分发挥社会力量和市场手段作用，共同抓好旅游行业管理。

3、加大财政转移支付力度，解决中央财政配套财政

不同层级财政之间的转移支付，是以各级政府的职责为差异基础的，连南县作为国家重点贫困县，能够得到中央财政和省级财政的转移支付，但这些财政拨款具有专用性，且需要地方进行财政配套，连南县自身的经济基础差、发展落后，根本无力提供满足自身发展需要的经济平台，造成了对上级财政存在高度的依赖性，这种现象在相当长的时期内还将长期存在。连南县每年的财政拨款都超过了自身财政收入增长，由于连南县自身的特殊原因，扶贫工作、基础建设工作等都离不开中央财政和上级财政的支持，对于本身的困难，一定要向广东省沟通，获得资金的支持，同时获得资金调度等方面的支持和帮助，同时，对上级财政的帮助不能坐等，还要积极发展自身的能力。

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