教育系统工会经费管理现状及优化创新

乔鹏程+孙明成

【摘 要】 文章从工会经费管理视角分析工会职能定位和经费管理的问题，通过统计教育工会经费收支构成比数据寻找教育系统工会难以充当教职工权益代言人的根源，并应用工会关系理论和代理理论分析了工会经费管理中存在的问题，最后提出创新性措施，希望通过优化教育工会经费管理来促进教育工会职能的充分发挥，最终有效协助解决未来教育改革可能引发的冲突，助力中国教育平稳发展。

【关键词】 教育改革； 教育工会； 工会经费； 教育冲突

【中图分类号】 F233；F239 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2017）08-0108-05

一、引言

2015年1月，《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》（国发〔2015〕2号）正式发布；2016年7月人力资源和社会保障部新闻发言人李忠在新闻发布会上明确表示：“研究制定高校、公立医院不纳入编制管理后的人事管理衔接办法”。国家一系列改革措施在激发教育活力的同时，必将引发教职工人员流动和劳资冲突，过去由编制和财政工资为教职工、学校和教育管理者三方间直接利益冲突建立的隔离带将慢慢消失。多重目标驱动和职能边界模糊决定了教育工会具有嵌入型团队和跨界者的特征[1]，中国工会当前最重要的职能是“维权”和“维稳”，且“维稳”是“维权”的前提职能[2]。随着改革的深入，双方利益诉求的对立冲突加剧，教育系统工会要么随之改革担负起作为调节三者利益（实现共赢）的真正使命，要么被更加边缘化。

根据约翰·T.邓洛普工会关系理论，产业关系是指工人、雇佣主、工会、政府四者的相互关系，工会是集体谈判的“代言人”。中国特色社会主义国情有别于西方制度，无产阶级是社会的主人，所以不能直接套用西方工会斗争理论，中国有自己解决工会问题的逻辑。2013年中华全国总工会通过的《中国工会章程》明确工会基本职责是维护职工合法权益，教育工会是教师群体自愿结合的组织，在上级教育工会领导下开展工作。事实上，中国工会已融合进党政行政管理体制之中[2]，教育工会由于教职工主体普遍享受编制和财政工资待遇，教职工与学校之间存在一层财政工资和编制保障的隔离带，二者间矛盾尚未处于严重对立，一直以来教育工会受到教职工民意冲击的力度相对较小，但是工会的处境就要随着教育改革的启动而发生转变。中央八项规定后工会经费的乱象从根本上得到治理，但是工会经费的本质没有变化。教育工会的财权（即工会经费的来源、总量大小、管理和使用自主性等）决定教育工会的事权（工会的独立地位、效力和職能作用等），如何在新形势下创新教育工会工作，优化教育工会经费管理，通过经费优化促进工会发挥维护教职工合法权益的职能的研究显得尤为重要。

国外工会研究伴随西方历史悠久的工会运动，文献丰富且理论体系完善。Hoxby C M[3]用面板数据实证发现，教师工会通过与政府谈判为学校争取了更多的资金投入，但是在学校管理和办学效果上并没有发挥应有的作用。Burnett S[4]研究了2005年美国教育工会在争取教育经费中发挥的重要作用。Antonucci M[5]研究了美国佛罗里达州立法机关准备通过绩效工资制度取代教师任期的法案，当地教育工会立刻行动游说政府，发动教师群体维权反对立法，一周后法案被否事件，认为教育工会是美国政治的试金石。David G et al.[6]对1991年以前的英国数据增加控制变量后，证明就业表现不佳的经济现实和工会作用间有很强相关性。国内研究工会经费的文献较多，扈春华等[7]最早研究了工会会计核算的重要作用。此后代表性文献有：张春林[8]调研发现教育系统工会经费来源呈单一化趋势，工会系统缺乏自我造血、自我生存和发展的能力；崔宏余[9]研究了工会财务管理的不足；李先超[10]也进行了工会财务研究等。另一方面，高珊等[11]发现教育系统工会经费使用效率低下，经费管理存在制度漏洞，个别基层工会将工会经费当作单位发展资金，使用随意，管理人员变动大，非专业化等。

综上所述，国外研究非常成熟，国内也有诸多成果，但现有研究主要侧重某一点进行分析，不够深入和缺乏系统性。如工会资金监管，只是就事论事地研究监管不足，没有从核心和整体上看问题。一些研究只是纯理论分析，缺乏统计数据和定量分析。所以本文希望从教育工会经费来源和支出的构成比视角分析工会经费管理问题的根源及教育工会的制度性安排问题，应用约翰·T.邓洛普工会关系理论、工会跨界理论和代理理论分析工会经费管理存在的根本及技术性问题，创新性地寻求解决措施。

二、教育系统工会经费的管理现状

当前中国教育工会与西方相比只是在法律形式和名义上扮演了职工利益代言人的角色，事实上工会一直游离于职工群众之外[12]，“类政府机关”发挥着部分政府的“维稳”职能[2]。实证表明工会跨界对缓解冲突、绩效和员工情感关怀具有积极作用[1]，所以在实际保护职工权益方面还有巨大努力空间。从图1中可知，基层教育工会受到上级工会法定领导和学校的事实领导。根据约翰·T.邓洛普工会关系理论分析，中国教育工会在四方关系中扮演了中间人角色，很难保持足够独立，这也是一切工会经费管理具体问题产生的根源。

根据《工会法》和中华全国总工会2010年起执行的《基层工会经费收支管理办法》，教育工会经费主要来源为学校按每月2%拨缴经费，其余来源为：（1）会员会费；（2）工会创收收入；（3）政府补助；（4）其他。2003年起全国工会推行“一改三策”（经费管理体制改革，税务代收、财政拨划、建会筹备金三策）经费管理改革，工会资金运行逐步正规化。工会经费支出包括：（1）会员活动支出（基层工会应将会员会费全部用于活动支出）；（2）维权支出；（3）业务支出；（4）资本性支出等。

统计样本学校工会财报数据并计算经费收支构成比见表1。从工会经费来源与支出构成比可知：（1）“学校提取工会活动经费”和“上级工会划拨经费及补贴”是工会经费的绝对来源（占96%），会费和其他收入只占4%。（2）这种来源构成结构下工会工作方向必然向出资方倾斜，选择将“维稳”职能优先于“维权”职能。所以用西方工会理论将工会定位为工人与资本家尖锐矛盾中工人利益维护者，对中国工会是不恰当的。

工会经费支出方面：（1）按《基层工会经费收支管理办法》经费支出分类，样本学校没有发生维权支出，说明在公办教育系统工会在教职工离职、劳资纠纷中没有经费投入为教师维权。（2）样本学校没有发生资本性支出，基层工会很少从事工会节余经费的理财活动实现资本保值增值。（3）张春林[8]调研发现“組织教校职工活动”和“发放职工福利”合计占总支出的近90%，而“教职工维权”“下拨二级工会”“下拨教职工社团”“教职工培训”等方面的经费支出明显不足，分工会工作开展难以有广泛的灵活性、独立性，停留在文体活动和发放生活福利方面[8]。本文样本学校活动经费支出下拨分工会占总支出的13%，说明张春林的研究结论确实存在，分工会的活动权限和经费支出余地较小。（4）省工会干部培训会占全年总支出的30%，说明工会自身内部的经费消耗占去了较大比重。（5）当前基层教育工会成了学校附属组织，日常工作受学校领导，经费受学校管理，从表1中支出构成比可以看到，教育工会日常工作内容为慰问退休职工和困难职工，举办各种文体活动丰富教师生活等。现实中对于职工提高待遇的利益诉求表现出“不行为”（不能为、不愿为和不作为）现象是有其经济根源的。

三、教育系统工会经费管理存在的问题

中国工会历经1950年、1988年、2000年至今三次大的改革，仍然没有解决一直存在的脱离职工群众问题[12]。由于工会的官办性质受制于结构性限制和制度性安排，工会经费管理在中央八项规定后发生重大改善，但其中仍然存在诸多问题。

（一）教育系统工会经费管理存在代理成本和所有者的管理缺位

从图1可知，教育工会名义上是教师自治维权组织，事实上由学校领导。应用简森（Jensen）和梅克林（Meckling）的代理理论（Agency Theory）分析工会经费治理中的利益主体关系：教职工是工会经费“所有者”、学校是工会经费“实际控制人”、基层工会领导是“管理层”、上级工会是工会管理“董事会”，工会经费审查委员会是“监事会”（《工会法》规定各级工会经费应由同级工会经费审查委审查，向会员大会或者代表大会报告）。实证发现，工会是公司治理的重要平衡力量之一[13]。从公司治理代理成本角度分析：由于实际控制人强势介入，工会领导的单位领导属性过于明显，职工代表大会事实上存在严重的形式主义的流弊[14]，董事会和所有者在经费管理中事实上出现缺位。在这样的工会关系中，教育工会经费的代理问题（管理层在职消费、自我消极放松、不作为、所有者难以监督、执行中机会成本、剩余损失等）必然存在。由工会经费治理结构性错配最终导致工会职能无法发挥、教职工受益少、经费管理低效成了必然现象。

（二）工会经费的来源限制工会无法充分代言教育职工利益诉求

工会经费收入的绝对来源是学校划拨和上级工会补贴，工会组织的利益倾向总是向资金供给者偏转。当前，全国事业单位职工待遇一直偏低，教师普遍存在“对比贫困”导致的自卑焦虑。2015年5月北京市提出对高校和公立医院保留事业单位性质，对现有编制内职工随自然减员逐步收回编制。教育编制的改革一定会引发教职工的人员流动和伴随着的劳资冲突，如：编制壁垒消失、教师待遇降低、不合格员工辞退纠纷、教师之间的冲突调解、学校扣压离职教工人事档案、教师离职位时违约金纠纷、交纳社保比例谈判、学校强逼教师捐款、职称评审不公平现象等。在调研中发现，教职工认为对工会最主要的诉求是维护职工待遇权益，而不是送生日蛋糕和组织文体活动。教育工会经费由单位拨付，导致工会不敢为教职工权益发声，而“工会在维护教职工权益方面”问卷调查满意度仅为53%。在调研中也没有听说有教职工与学校发生纠纷时会想到找工会帮助出面解决问题。所以，工会经费的来源制约了工会最重要的代言人职能。

（三）教育系统工会经费交纳未纳入法制轨道

教育工会经费的充足率是教育工会工作能力的重要保证，当前中华总工会执行的除《工会法》以外的《工会会计制度》《中国工会章程》《工会经费预算管理办法》《关于加强基层工会经费收支管理的通知》《工会财务会计管理规范》《事业单位财务规则》《事业单位会计准则》《事业单位会计制度》等非法律形式，导致工会经费的交纳尚未完全纳入法制轨道。因此“一改三策”依靠行政拨缴工会经费仍然存在不稳定因素，例如：民办学校的工会经费来源、校董事会模式管理的学校及一些高度行政化的学校，个别单位领导会将拨缴工会经费当做是“恩赐”或“负担”，甚至有学校工会违背其管理意志时会遭遇经费停拨，只有需要工会时才会功利地拨付一定经费。而工会创收收入和其他来源由于存在着不稳定因素难以持续，且目前国内工会这方面来源基本为零。

但另一方面，教育工会经费来源旱涝保收也削弱了工会主动为教职工服务的内在源动力[12]。现在假设直接提高教职工的交费比例一定会因教职工对工会工作不认可而受到抵制。这说明工会经费来源由于没有事实上建立职工民主的否决和弹劾制度，不受监督的经费来源对教育工会难产生内在工作驱动力。

总之，我国的工会经费来源存在极大被动性、财力不足、不受职工监督和不稳定性等问题，这自然影响教育工会开展群众活动的能量和源动力。

（四）教育系统工会经费使用效率和保值增值能力低下

工会经费使用效率低，容易让教职工产生疑惑。在调研中有教职工疑问“为什么工会的作用就是用我们上交的钱买生日蛋糕再送给我们？工会活动就是工人集资搞娱乐吗？工会除了送蛋糕和搞文体活动还能做什么有意义的事情？”由于教育工会经费主要支出是工会会务和各种文体活动，经费支出没有明确的收益配比，故而无需成本收益核算。这导致缺乏教育工会经费成为会计盈余管理和分类性盈余调整的重要区域，工会经费使用也没有长期发展目标和计划，工会经费运营效率低下，不计算投资回报率。

调研统计中发现工会经费每年都有一定数量的结余，但是目前教育工会经费管理粗放，工会领导具有极强的学校领导属性[14]，工会领导出于政治安全考量，为了免责极少进行资产保值增值财务运作，致使一些工会结余资金长期闲置。比如，教育工会一般拥有工会活动和教工之家等活动场地，学校为事业性质，这些场所都不对外营业，不产生创收性的营业收入，资产闲置和浪费现象严重。另外，随着教育工会资产数量和规模逐渐积累增大，相应的加强工会资产管理的必要性和重要性认识没有同步增加，部分资产实质控制权流入私人手中，工会资产的侵蚀和流失现象十分严重[15]。总之，重货币轻实物，重采购轻管理，重经费收取、轻资产经营现象在基层教育工会较为普遍。

此外，教育系统工会财务和管理信息化水平较低。由于人事制度受教育行政事实上掌控，工会领导无法真正实现教职工自主直选。调研中发现，在教职工心中工会是安置教职工家属和引进人才的配偶的地方，以及工会管理人员变化频繁、工作任务兼职化、财务人员非专业化等问题突出。以上这些都最終影响了工会经费的使用效率。

四、教育系统工会经费的财务优化与创新

基于工会跨界理论[1]，研究教育工会经费现状前先要分析基层教育工会与各方利益主体的关系，中国教育改革过程中必须培养强大的教育工会作为第三方力量制衡和纠正改革可能发生的问题和乱象。另外要分清教育工会经费的问题，哪些是源于教育工会定位和制度设计产生的根本性问题，哪些是管理运行中受细节和其他因素影响引发的技术层面问题，必须区别对待。

（一）厘清教育系统工会经费的受益人和实际控制人的主体定位

中国工会要发挥作用需要工人力量源动力，也需要党政机构给予的合法身份和地位[2]，只有厘清了教育工会的定位，教育工会经费管理的代理成本问题才能得到根治。当前中国的教育工会存在“双重受托”现象，一方面最初的工会经费是教职工为维护自身利益而集资供养的代言人组织的运行费用，工会受托责任的本质是为职工利益服务，工会经费的最终受益人应当是教职工。另一方面，当前教育行政化不仅没有减弱，反而有所加强。从图1中可以看到学校高度行政化形成对工会经费收支和工会人事权事实上的控制。教育工会是学校行政机构的一部分附属组织，教育工会要对学校形成受托责任，并直接服务于学校利益。基于此，教育系统工会“双重受托”，工会经费的受益人和实际控制人是矛盾的对立双方。当教育工会向校外争取资源为维护学校和职工共同利益时并不存在身份撕裂，在学校与教职工关系上也可以很好地发挥中介作用（如今天的工会），但当教职工与学校存在利益冲突时工会的处境就显尴尬，本能会选择闭口不言。

事实上当前教育系统职工的权益主要取决于国家的补偿和制度性分配，但教职工难以与国家之间直接结成契约关系。在经费收支上受制约的基层教育工会职能发挥自主性逐步减弱。国家必须重新厘清教育工会的定位，寻找新的制度设计，使工会让教职工、学校、工会上级、教育管理者多方满意。

为保证落实工会经费的最终责任人，中华总工会应创新制度设计，建立职工民意调查和投票考核制度，会员大会有权对工会工作进行抗议，对工会领导进行弹劾，并由上级工会监督弹劾制度运行。

（二）强化工会经费来源和使用的独立自主

今后工会力量应更多来源于职工内部，工会才能根本上补充“社会维权”和“外部维权”的第三种力量。2016年教育系统改革启动，今后教育系统会有越来越多的利益冲突，教育工会只有运行独立和经济独立，才能保证教育工会发挥能动作用，自主决策，教育工会才能真正实现与学校行政组织力量对比平衡，维护教工权益，制约学校的过度行政化。与其重新建立教授委员会组织实行教授治校，不如优化现有教育工会组织去制衡学校行政力量，从而更好地促使学校领导行使职权、管理学校和维护教职工权益。所以，教育工会的经济独立是使工会不再成为学校行政组织附属或“行政管理代言人”，促使教育工会成为职工权益代言人的唯一出路。

具体创新方法：（1）法律上保障教育工会经济来源的独立性。（2）行政组织上保证工会代表的民主选举产生过程，学校领导不能出席工会代表大会，工会领导由工会自主选举并不得由学校领导兼任。事实上，工会领导选自员工中的“业务冠军”比单位任命更能可视化地在提高工会获取资源、非正式的侦查行为、获取信息和个人努力得到职工认可方面获得优势[1]。（3）工会的经费脱离学校财务系统独立核算，工会会员大会制定预算时可以自主决定经费的使用方式和用途，经费执行使用无需申请等待学校审批。（4）划清教育工会经费和学校行政经费的界限。（5）下放工会经费的财权，经费向基层工会下沉。

（三）扩大教育系统工会经费来源并注意保值增值

积极探索工会经费资金来源的渠道多元化，扩大工会经费来源将学校各部门和学院的各类创收入、教职工收入中的绩效工资及年终奖等部分都纳入工会经费收缴基数。

考虑到工会的特殊性，工会经费保值增值以稳妥性为主。以德国工会经费保值增值为例，工会结余资金用于获取比较稳定的银行利息收入和房地产租金收入，部分工会还通过长期持有公司股份等方式进行稳定的投资。中国教育工会应创新措施，加强工会领导干部离任审计，改变现任工会领导对前任领导遗留费问题消极处理的现状，解决部分应收款项长期无法回收、个别存在坏账的问题。

工会的主要职能不是投资且工会的金融人才不足，教育工会应建立起一个一揽子的投资组合，分散资金贬值风险，最终达到工会经费保值增值。

（四）提升教育系统工会经费使用效率并实行规范化管理

要解决工会经费管理中经费使用效率低、支出管理不规范和领导决策随意性大等问题，教职工就必须发挥实际控制人的主体地位，经费支出预算应当由职工会员大会决定。限制基层工会主席权力过大导致的经费支出失控，限制工会主席随意批准经费支出报销。严格执行中华总工会2010年实施的《工会经费预算管理办法》，明确界定工会各项支出内涵，将原本工会组织自行安排的预算外资金、基金和事业收入等全部纳入预算监督管理。每年年底组织教职工做好《经费收支预算表》审议和《经费收支决算表》监督工作，只有受到监督的预算安排才能引导工会经费用投向有价值的地方，提升有限的工会经费的使用效率。

基层经费审查委员会在体制上受制于学校工会委员会，现行的工会经费提交同级经审委审查的制度安排限制了审查职能的发挥，必须在制度安排上保证经审委的独立性。2014年12月25日李克强总理要求实现公共资金审计全覆盖，凡涉及财政资金使用的单位和项目都必须接受审计。除外部审计外，中华总工会要创新制度设计在组织和人力上为教育工会经审委提供保障，建立健全工会经费内部审计制度，设定第三方力量促使经审委尽职工作。

五、研究结论与展望

2016年2月中央着手研究教师编制改革，教育改革一定伴随教师、学校和教育管理者三方矛盾冲突的增加，教育系统工会作为矛盾调解的专业组织却长期无法担负这一职能。资金安排是影响教育工会职能发挥的最重要因素，本文在广泛调研和资料统计的基础上对教育系统工会经费财务管理的现状进行统计分析，发现基层教育工会经费来源极度单一，经济上主要依赖学校和上级导致工会维权职能受限和利益倾向校方而不是教职工。基于此，当前存在工会经费支出方面很少有维权支出和资本性支出，且下拨二级单位经费比重少，工会组织内部消耗资金多等现象。

教育工会经费管理中存在着代理成本和所有者缺位、职工权益没有代言人、收入来源保障程度低和经费使用效率低且运行不规范等问题。要让教育工会为职工维权真正发挥作用，优化经费管理问题是技术层面措施，最根本是要明确教育工会的定位，让职工而不是学校成为工会经费的实际控制人。保证工会经费运作的独立自主，并辅之预算、审计、人事制度和保值增值等管理，最终提高工会经费使用效率，促进教育工会职能的根本转变，教育系统工会才能应对即将到来的教育系统大改革。

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