新疆林地数据与国土数据衔接方法研究

张敏中，霍雪莹

(1. 国家林业局西北林业调查规划设计院，西安 710048；2.西北农林科技大学林学院，陕西 杨凌 712100)

林地是国家重要的自然资源和战略资源,是森林赖以生存与发展的基础，在保障木材及林产品供给、维护国土生态安全中具有核心地位，在应对全球气候变化中具有特殊地位。林地变更调查是对自然年度内的各类森林经营活动(如造林、采伐、更新等)、非森林经营活动(如建设项目使用林地、毁林开垦等)、自然灾害损害(如火灾、泥石流等)等引起林地利用状况、地类、管理属性等变化情况进行调查的活动[1],而林地数据与国土数据衔接是林地变更调查的重要环节。数据衔接建立在收集林地“一张图”林地数据与土地调查数据的基础上[1]，通过查核档案资料、遥感判读区划、现地调查核实等技术手段，分析数据间的差异情况、产生原因与衔接处理对策，从而划清林地与耕地、草地等土地的界限，为林地用途管制和加强林地保护利用管理，完善林地基础数据，实施“多规合一”及实现各项空间规划的有机衔接提供重要基础和支撑。

为了实现新疆自治区林地数据与国土数据的衔接，本文分析研究了新疆自治区的特点和实际情况，形成了新疆自治区林地数据与国土数据衔接的处理方法及建议。

1 研究对象

1.1 研究区概况

本研究对象新疆维吾尔自治区(简称新疆)地处欧亚大陆腹地，地理位置为东经73°40′～96°23′，北纬34°25′～49°10′，东北、西、西南分别与蒙古、俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、阿富汗、巴基斯坦、印度为邻，国境线长5 400 km。东部至南部与甘肃、青海省、西藏自治区等省区相邻。土地面积1 664.9×103km2，约占全国土地总面积的1/6，为中国面积最大的省区。

1.2 总面积差异

新疆自治区林地落界林地面积为1.88×108hm2，国土二调林地面积为7.95×108hm2，两者相差1.08×108hm2，相差悬殊。林地落界林地面积是国土二调林地面积的2.36倍(表1)。

1.3 分地类面积差异

新疆自治区的林地落界与国土二调按地类比较有林地面积相差0.24×106hm2，灌木林地相差2.65×106hm2，其他林地相差7.91×106hm2，其中有林地面积相差较小，其他林地相差最大。其他林地面积林地落界是国土二调的10.5倍(表2)。

表1 新疆自治区(不含兵团)林地数据比较情况 hm2

表2 新疆自治区(不含兵团)林地数据分地类比较情况 hm2

新疆自治区按林地地类组成灌木林地面积最大占38.94%，其次是宜林地占23.21%、无立木林地占17.53%、有林地占14.44%。与国土地类面积差异最大的3个地类是宜林地、无立木林地和灌木林地。总之，林地数据与国土数据的林地在面积数量与空间分布上出入较大(表3)。

表3 新疆自治区(不含兵团)林地落界分地类面积

2 县级数据对比分析

2.1 面积分析

2.1.1 总面积 新疆自治区的巴楚县林地“一张图”(以下简称林业)土地总面积2.03×106hm2，与土地“一张图”(以下简称国土)土地总面积1.84×106hm2相差0.194×106hm2。其中林业林地面积0.341×106hm2，占土地总面积16.81%；国土林地面积0.30×106hm2，占土地总面积16.20%。林业林地面积比国土林地面积大43.6×103hm2。

2.1.2 分地类面积 新疆自治区的巴楚县林业有林地面积95.1×103hm2，国土有林地面积0.194×106hm2，林业比国土少99.2×103hm2。林业灌木林地面积58.0×103hm2，国土灌木林地面积40.2×103hm2，林业比国土多18.2×103hm2。林业其他林地(疏林地、未成林地、苗圃地)面积86.5×103hm2，国土其他林地面积63.3×103hm2，林业比国土多23.2×103hm2。其中主要是林业疏林地一项就有76.4×103hm2。外林业宜林地面积0.101×106hm2，而国土没有此地类。总体来讲，灌木林地面积差异不大，差异大的地类主要是有林地和宜林地。

2.2 图形分析

2.2.1 行政界线 巴楚县林业与国土县界不一致，不光外围界不一致，而且和兵团的界线也不一致。同时乡镇界、村界差异较大，形状、走势大多不一致(图1)。

图1 巴楚县林地与国土行政界线比较

2.2.2 小班界线 林地“一张图”与国土“一张图”叠加后，各类图斑界线交叉、交织比较严重。林业共区划9 843个图斑，国土共区划68 908个图斑。林地林业区划细致，非林地国土区划较细致(图2)。

3 差异分析

3.1 分类标准

林业部门与国土部门在地类的划分标准中存在差异，同一地类的划分标准不一致。林业部门对林地的分类比国土部门要详细。国土部门林地仅分为有林地、灌木林地和其它林地3种；而林业部门林地分为有林地、疏林地、灌木林地、未成林地、宜林地、无立木林地、苗圃地、辅助生产用地8大地类[3]。国土部门的其它林地涵盖了林业部门的疏林地、宜林地、无立木林地、未成林造林地等。对比分类标准的差异可以看出,林业数据和国土数据产生差异的原因有以下几种[4]:

图2 林业与国土小班区划界线比较

(1)同种地类划分标准不统一。比如，灌木林地，林业部门规定灌木盖度为30%以上，国土部门规定为40%以上。而新疆荒漠干旱地区、沙区灌木盖度介于30%～40%的灌木林地面积较大。根据统计新疆灌木林地总面积为7.30×106hm2，而灌木盖度介于30%～40%的灌木林地面积达5.06×106hm2，占灌木林地总面积的69.33%。

(2)国土部门没有宜林地地类，林业宜林地中的一大部分是国土部门的草地，而国土将所有草地都划为非林地。新疆自治区仅200 mm以下的宜林地面积就有38.0×106hm2，主要是宜林荒山地和宜林沙荒地。

(3)国土部门没有无立木林地地类，林业把部分雪山、水域、未利用地划为无立木林地，而国土将其都划为非林地。新疆自治区200 mm以下的无立木林地面积就有32.8×106hm2，主要是其他无立木林地。

(4)新疆稀疏灌木林地(指分布在极干旱地区灌木盖度介于10%～29%的林地)面积大、分布范围广是重要的林地资源，面积约52.2×106hm2。

3.2 遥感数据

林业与国土采用的遥感数据源不一致，时相(数据接收时间)不一致，空间分辨率不一致，数据处理精度不一致。

3.3 解译方法

林业与国土区划重点不一致，林业以林地为主，而国土以非林地为主，林业部门更注重林业地类的区划，而国土更注重非林地的区划,并且遥感判读区划的人员、精度要求也不一致[5]。.

3.4 区划方法

国土划分林地小班界线基本是按照国土地类划分原则自然划分，未能像林业划分地类和区划小班时从某个小班经营管理角度去区划，致使区划出来的图斑界线经常不能吻合[6]。

3.5 数据交换

林业与国土部门沟通协调不够，部分退耕还林地农户已享受国家补助政策，林业部门已发放林权证，而国土二调数据库仍为耕地。

4 林地数据与国土数据衔接方法

4.1 衔接原则

数据衔接的基本原则主要遵循依法依规、实事求是、衔接协调、可控有序和重点突出5个方面，具体为：

(1)维持林地一张图的地类划分体系不变

地类划分为林地和非林地2个一级地类。其中，林地划分为8个二级地类，11个三级地类。非林地划分为5个二级地类。

(2)维持林地一张图的地类划分标准不变

地类划分标准按《林地保护利用林地落界技术规程》执行，按现状确定地类[7]。灌木林覆盖度按30%以上执行，宜林地按林地区划标准划分，不区划园地。耕地和建设用地主要以国土二调数据库为准。耕地和建设用地上的造林，维持林地不变，但需填写“非林业部门”林地管理类型。

(3)在林地一张图的基础上，理清林地与非林地的界限

用林地管理类型因子理清林地的范围，区分清林地与非林地的界限。凡耕地和建设用地上造林的图斑林地管理类型均为非林业部门。

(4)保持图斑区划界线的稳定性

对于大致能吻合的图斑，从管理、使用及延续性等方面综合考虑应该保持现状；对界线差异较大的图斑需要根据国土、林业相关技术标准，参考影像必要时结合实地调查，实事求是对图斑界线进行纠正。

(5)调减不具备水热条件、不适宜造林的宜林地

水热条件或立地条件极差的干旱极干旱地区、高寒地区无法生长或恢复乔灌植被的土地，可从宜林地范围划出。同时调减自然保护区范围内不属于林地范畴大面积的雪山、水域和未利用地等非林地(有林权证除外)。

4.2 衔接方法

(1)维持林地一张图的行政区划体系和境界，如修改，需报自治区林业厅报备批准。

(2)林地、牧草地尽量维持林地一张图的区划成果；耕地、建设用地、水域、未利用地参照国土二调成果，与林地一张图认真核对，不一致者应叠加最新的遥感影像图进一步确认修改。

(3)“国土二调”中的难利用地(“祼地”、“沙地”、“沼泽地”、“盐碱地”等)，林地一张图中如为宜林地、无立木林地地类时，应认真核实，并修改正确。

(4)耕地和建设用地上的林地，仍维持林地一张图的林地地类区划结果，记载为“非林业部门”的林地管理类型区分。另外，“国土二调”数据为林地而未界定为林地的，也应叠加最新的遥感影像图进一步确认修改。

(5)退耕还林地已确权发放林权证，以林地一张图的地类为准。

(6)在与土地二调数据衔接过程中，修正林地一张图数据，发生变化要填写变化原因。

4.3 注意事项

(1)坚守林地红线的原则，确定调控范围、数量和标准，要说明调整原因。同时要考虑发放林权证面积、林改面积等。

(2)重点研究非林地造林绿化地块、宜林地、无立木林地区域等调减范围、数量和标准，测算调整面积，评估方案风险，确保林地调整范围和数量可控，符合实际。要做到“衔接前需心中有数，衔接时能对症下药，衔接后要有据可查”。

(3)从保护与经营角度考虑，大面积林地中不宜保留非林地、大面积非林地中也不宜有林地。

(4)国有林区(林场)经营范围内(原则上为国有林权证发证范围)的土地，包括林中空地、开垦种植农作物的土地、湿地、小溪、林区道路和林业生产设施用地等，应划为林地。确实不属于林业局(场)经营的土地，如城镇建制的县址、局址、较宽水系和较大的水体(水库)、省道、国道，以及办过土地审批手续并批准建设的道路、工矿等建设用地，要标注说明，不纳入林地范围。

参考文献:

[1] 梁润深.广东省林地变更调查数据与国土数据衔接探讨[J].中国林业产业,2016(5):233.

[2] 国家林业局.LY /T 1812-2009,林地分类[S].北京:中国标准出版社,2009．

[3] 许雪玲.福建省森林资源与国土资源数据衔接方法研究[J].林业勘察设计,2016(1):29-34.

[4] 赵亚飞.沁源县林地“一张图”与国土二类调查数据分析[J].山西林业，2016(3):28-29.

[5] 刘姝颖.利用ArcGIS实现林地“一张图”与国土数据衔接对比[J].福建林业科技,2017(3):73-76.

[6] 陶吉兴.徐达.戴韫卓,等.基于林业与国土一张图的林地数据协同处理实证研究[J].林业资源管理,2017(2):37-42.

[7] 国家林业局. LY /T 1955-2011,林地保护利用规划林地落界技术规程[S].北京: 中国标准出版社,2011.