后TPP时代卫生和植物卫生措施相关规则对我国影响的对策

美国虽然宣布退出《跨太平洋贸易伙伴关系协定》（TPP），但其相关规则仍代表了未来国际规制可能的发展方向与趋势。TPP的卫生与植物卫生（SPS）规则以WTO的《实施卫生与植物卫生措施协定》（《SPS协定》）为基础，涵盖了WTO框架下的非歧视、透明度、等效、非疫区和低度流行区、风险评估及磋商和争端解决等原则性条款内容。积极应对TPP有关SPS措施规制的挑战，顺应其中合理并存在国际通行化可能性的做法，对于尽快理顺中国的SPS管理体制有积极的作用。

一、TPP中的卫生和植物卫生措施规则是对现有国际规则的发展和提升

WTO的《SPS协定》是最广为人知和普遍接受的SPS措施规制。TPP作为一个宽领域、高标准的超级贸易协定，是SPS协定的发展和深入。

（一）涵盖了WTO的《SPS协定》的内容

TPP协定下的卫生和植物卫生措施（SPS）包含18項条款，涵盖了WTO框架下提出的非歧视、透明度、等效、非疫区和低度流行区、风险评估及磋商和争端解决等原则性条款内容，进一步强调WTO的SPS规则的适用性，以及缔约方的各项权利和义务。

总体上看，TPP的SPS条款与WTO有较强的共性。TPP的SPS规则涵盖了WTO框架下提出的主要条款内容。而且TPP协定在非疫区和低度流行区、等效评估、科学和风险分析、审核出口方检查体制、适用认证、透明度等章节中，均明确规定“应考虑WTO实施卫生与植物卫生措施委员会的相关指导及国际标准指南和建议”，把WTO的SPS制度作为重要参考和依据。

TPP是对WTO的SPS措施规则的深入发展和规则重塑，进一步强调SPS规则的适用性，及缔约方的各项权利义务。与WTO的SPS相比，TPP在规制方面提出了更高要求和更多挑战，在原则性要求外，更多表现为具体和实质性义务承诺，有较强的约束力。

（二）在程序和机制方面提出了更高标准

1、TPP设立了卫生和植物卫生措施专门委员会，并要求缔约方确认联络点及首席代表

相比WTO的《SPS协定》，TPP对于缔约方SPS管理构架的设定更为明确具体，具有更强的实际操作性。明确规定各缔约方政府代表组成卫生和植物卫生措施专门委员会，其主要职责是提高各缔约方对执行问题的理解，帮助各方提升对于监管程序的相互理解，便利与各方交换信息，建立临时工作组和执行委员会，支持各方开展技术援助和合作项目等。

WTO的《SPS协定》只要求每一成员设立一咨询点，负责对有利害关系的成员提出的合理问题做出答复。TPP则具体提出了主管机关、首席代表等概念，明确首席代表及为负责本章的缔约方政府机构。要求缔约方在协定生效之日起60天内就其卫生与植物卫生主管机关的职责及每一部门的联络点向其他缔约方提供书面说明，并确认其首席代表。对照TPP这一规定，目前我国的SPS管理体制仅符合WTO《SPS协定》的基本要求，设立了国家通报咨询点，距离TPP的标准还有一定差距。

TPP的卫生与植物卫生措施委员会可能作为TPP成员的代表在国际上就SPS议题发声，发挥其影响力。TPP各缔约方设立卫生与植物卫生措施委员会，明确了专门委员将考虑共同关心的SPS事项、加强SPS方面的交流与合作等宗旨，提出专门委员会“可磋商国际食品法典委员会、国际兽疫组织和《国际植物保护公约》（IPPC）组织主办的会议的事项及立场。今后在WTO、国际食品法典委员会、国际兽疫组织和IPPC组织等国际组织中，TPP可能成为一个新角色，就缔约方共同关心的SPS议题而发声。

2、SPS设立了更具体全面的通报机制

WTO的《SPS协定》仅要求在国际标准、指南或建议不存在，或拟议的SPS规制内容与国际标准、指南或建议内容实质上不同，且会对其他成员的贸易有重大影响时进行通报。TPP则要求即使是符合国际标准、指南或建议的措施也要求通报。第7.11条“进口检查”要求如进口缔约方给予进口检查的否定性结果禁止或限制另一缔约方货物的进口，则该进口缔约方应至少向以下各方中的一方提供否定性结果的通报：进口商或其代理、出口商、生产商或出口缔约方；如进口缔约方认定存在重大的、持续的或重复的不符合卫生或植物卫生措施的情况，则进口缔约方应将此种情况通报出口缔约方。

当前我国在SPS措施、法规的通报等《SPS协定》的透明度义务履行方面仍不完善，国内一些SPS相关部门仍未树立通报意识、形成清晰的通报程序。对于通报的程序、机构、内容等问题仍比较模糊。SPS规则也是我国在WTO审议中经常受到质询的问题，相对于TPP的SPS通报要求我国仍有一定差距。

3、TPP的SPS规则更加重视技术磋商的作用

首先，强调该磋商为合作性质技术磋商（CTC）。其次，明确了技术磋商操作流程，即如果一方无法通过另一方行政管理程序或双边等机制解决相关问题，可以请求CTC，而一般应答方应在收到磋商请求7天内书面告知请求方已收到，30天内举行会谈，目标为180天内解决问题。此外，还明确了进入争端解决程序的前提，即37天内仍未开会或会已开过，则请求方有权终止技术磋商，诉诸争端解决。TPP规则明确，任何缔约方在未根据规定使用合作性技术磋商寻求解决之前，不得诉诸争端解决机制。这一安排既鼓励当事双方自行妥善解决问题，又避免因路径、时间节点不明确而导致问题久拖不决。

（三）透明度要求明显提高

WTO的SPS协定的透明度要求包括法规的公布、咨询点、通知程序三个方面的内容。而TPP的SPS规则除了专门设立条款对以上问题细化规定之外，还对于透明度的一般条款提出了高标准。

首先，明确应请求缔约方向另一缔约方提供所有与货物进口到该缔约方领土内相关的卫生或植物卫生措施。

其次，要求缔约方应通过WTO的SPS通报系统，通报可能对其他缔约方贸易产生影响的卫生或植物卫生措施草案，包括任何符合国际标准、指南或建议的措施。

第三，要求缔约方在官方刊物或网站上公布拟议的SPS措施、法律依据、书面评议意见或摘要；应其他成员要求提供制定该措施的风险评估依据、研究结果和专家意见；如最终版与拟议版比较存在修改，则应阐释修改目的、依据和实质性修改内容。

第四，在期限等程序方面提出明确要求。要求缔约方在通报后，给予利益相关方和其他缔约方至少60天就措施草案提交书面评议。还规定缔约方应考虑利益相关方或另一缔约方任何合理的延长评议期的要求。

（四）规避了WTO的SPS措施方面的差别化待遇

对于WTO的SPS所涉及的对于发展中国家的技术援助、特殊和差别待遇等内容，TPP采取了对协议内全体成员采取同等待遇的做法。这一定程度上凸显了TPP的覆盖广、高标准及高质量特点。但对于发展中国家而言，在SPS标准等方面将更难以争取到更多的技术援助和差别待遇。

（五）更重视成员间交流与合作

TPP的SPS章节的重要目标就是促进成员间，尤其各成员主管机构和主要代表之间的沟通交流、磋商合作。TPP下SPS委员会的核心任务就包括促成TPP成员在国际组织中统一行动。条文中大量规定了成员实施SPS措施过程中，一旦其他成员提出要求，必须承担起提供相应信息和说明的义务。

总体上，TPP的SPS章节是以便利贸易、交流合作、透明操作为立足点的，可操作性强，甚至可以视为TPP成员执行WTO协定的实施细则。该规则有助于促进TPP成员间的农产品及加工食品贸易。

二、对我国的影响

在全球化大背景下，一方面TPP所体现的国际规则趋势可能直接或间接对我国产生影响；另一方面TPP的SPS措施的规则在机构设置、通报机制、程序设定和协调应对等方面也会对中国的SPS制度产生挑战。

（一）有助于倒逼我国SPS措施转型升级

TPP中SPS措施是对WTO《SPS协定》的细化和升级，是一些发达国家在《SPS协定》中想推行而未能推行的规则的融合。未來TPP中的高标准的SPS规则可能具有辐射效应，逐步发展为国际通行做法。尤其是TPP在信息、管理的透明度方面也更高的要求，如对于缔约方在审核、措施修订等方面都明确要求提供具体的背景信息和决策支撑信息等。

亚太地区是我国农产品主要出口市场，未来我国出口的农产品将面临SPS规则中的标准、程序及规则。我国要继续保持原有市场优势和市场份额，就应推进国内SPS措施的转型升级，推动我国进一步通过深化改革、加速SPS措施升级，从根本上提升质量管理能力、强化产品核心竞争力，这在客观上将促进我国SPS措施执行水平的整体提高。

（二）设定的高门槛将导致我国出口农食产品成本增加

TPP的SPS规则主要基于以美国为代表的发达国家的SPS措施，一旦付诸实施将显著提升TPP成员国市场准入门槛。我国要向TPP成员国出口食品农产品，不仅需要提高产品质量标准，而且会面临更多环节、更高标准的检验检疫要求，将导致我国农食产品出口成本增加。

另一方面，TPP的SPS规则也增加了进口方不得随意采取限制性措施、不得拖延非疫区和等效评估进程、应出口方要求提供相应信息等义务。中国目前仍是一个农产品及加工食品消费量巨大，对国外需求也日益增大的消费大国。从SPS规则的发展趋势看，进口国在实施SPS措施的同时也将承担更多的义务。TPP的SPS规则的发展趋势应当引起我国的高度重视。

（三）成员国间贸易更便利，我国将面临贸易转移效应

TPP的SPS规则由于条款具体详细，尤其在透明度、等效性、风险分析等方面较WTO的SPS条款阐述更清晰。因而，TPP成员国之间较非成员国认证认可更易操作、检验检疫要求更易达成，成员国企业更容易规避贸易风险。在这种前提下，TPP成员国企业会更倾向于与其他成员的企业开展贸易活动，与中国贸易势必受到影响。在TPP签订前，各TPP成员国的SPS措施标准不一，我国企业基于经济因素的考量可能会选择向低门槛国家输出。而一旦TPP达成，标准统一、门槛提升，也势必直接冲击我国对TPP成员国的产品出口，使我国面临贸易转移效应的挑战。

三、我国的应对措施

（一）加快标准化体系建设，提升SPS措施水平

一是系统梳理我国现有SPS标准，提高国际标准采标率。不断推进重点领域标准与国际标准的对比分析和转化，不断完善技术法规、技术标准和合格评定程序，及时修订更新并通报SPS，参与国际SPS措施制修订工作，争取话语权。积极发挥标准化对“一带一路”国家发展战略的服务支撑作用，开展对亚太地区国家技术法规研究，建立信息采集、加工和传递渠道。加强与各国等主要贸易国互通信息，积极开展标准互认工作。

二是进一步优化SPS标准制修订程序。缩短制定周期，逐步建立标准实施信息反馈和评估机制，及时开展标准维护更新。改革企业产品标准备案制度，加快建立企业产品和服务标准自我声明公开和监督制度，逐步取消政府对企业产品标准的备案管理。

三是统一建立完善标准化信息化服务平台。实现跨部门、跨行业、跨区域标准化信息系统的互联互通、工作协同、信息交换与资源共享，满足不同领域和层面的需求。按照专业化、市场化、产业化方向，依托标准化信息资源库，开展标准资源的综合加工和深度开发，加强标准化研究、标准信息传递、产业标准专题数据库、标准化技术咨询等工作。

四是加强SPS措施与检验检疫工作的衔接力度。通过完善制度体系，开展内部培训等方式，使执法人员在宏观、微观层面能够把握工作方向，提升执法水平。引导企业和行业有效采用国际标准，实施高标准的SPS措施，增强企业产品和技术进入国际市场的能力。

（二）完善重点产业SPS措施预警机制

积极增强风险防范能力。紧盯国外标准的变化，在SPS评议中实施政府、行业协会、企业和专家的四体联动策略，加强对企业的培训。组织科研力量，进行相关风险评估。利用质检总局监管平台、公共信息服务平台，调动各方积极性，建立由质检总局主导、行业协助、企业参与的重点产业SPS措施壁垒信息收集分析和互动机制，加强对国外技术法规及出口产品遭受技术性贸易措施的动态追踪，掌握重点领域国际标准态势和发达国家相关措施发展趋势。建立和完善跨领域、多层次国际贸易服务与咨询体系，做好通报咨询及预警服务，帮助企业提高风险应变能力。

（三）加强硬件和软件建设，提升检验检疫部门职能

一是积极需要在引进或培养实验室管理人才、加强技术沟通、提高实验室检测能力方面下功夫。检验检疫部门既要准确掌握进出口产品生产检验的技术，又要熟悉了解国外技术法规标准和行业信息。从产品检验、体系运行、行业管理、对外注册等各个技术层面跟上发达国家的脚步，还要发展自身特有的先进技术经验。做到对外能够帮助企业有效应对国外技术性贸易措施，促进地方外向型经济发展；对内能规范行业标准，提出与国际高端标准接轨的先进管理模式。检验检疫部门应切实承担起职责，如针对性制定监测方案，帮扶企业开展质量评价、技术培训等活动，联合合作机构开展技术攻关、新材料实验等活动，当好引路人。

二是提升综合组织协调能力，解决源头链条问题。企业是产品質量的第一责任人，但产品质量并不完全取决于生产企业，以食品农产品行业为例，原料、添加剂、包装、运输等多个环节都会对产品质量产生影响，其中尤以原料问题最为突出。对生产企业的监管并不能杜绝产品质量问题，这对检验检疫工作也提出了更高的要求。加强部门间的联动与合作，将监管链条前移，促进上下游产业同时健康发展，形成产业集群与全链条发展，从根本上解决制约产业发展的问题，将提高检验检疫部门服务区域性经济发展的有效性，扩大检验检疫系统的影响力和话语权。

（四）实施农业技术创新战略，提升农产品技术含量

TPP协议推行SPS协定统一规范，利用该规则削弱发展中国家动植物检验检疫自主裁决权。目前，我国农业技术仍相对落后，发达国家常以农产品检验检疫技术作为技术性贸易壁垒，挤压中国农产品出口贸易空间。

为应对TPP所带来的挑战，中国应加快实施农业技术创新战略。在农业科技规划计划、政策制定等农业科技决策过程中，积极发挥企业和企业家的重要作用。加强农业企业科技创新平台建设，支持企业参与政府科技计划，开展农业关键技术研发和重大产品创制。

改善农业科技创新条件。引导金融资本、风险投资等社会资金参与建立农业科技创新基金，完善天使投资、股权投资和债权投资等融资服务体系，扶持农业企业增强创新能力。加强农业科研教学单位与企业对接，鼓励探索科企合作新机制新模式。着力抓好种业科技创新，强化基层公益性农业技术推广服务，引导科研教育机构积极开展农业技术服务，培育和支持新型农业社会化服务组织，振兴发展农业教育，加快培养农业科技人才，提高中国农产品技术含量，突破TPP设置的动植物农产品检验检疫技术障碍。◆

（郝洁，国家发展改革委外经所研究员）